Sinds 1 maart 2023 is Hans Leijtens, voormalig commandant van de Koninklijke Marechaussee, uitvoerend directeur van het European Border and Coast Guard Agency, beter bekend als Frontex. Jorrit Rijpma en Michel Knapen spraken hem, online, over zijn werk en zijn plannen.
Een zithoek in het blauw van de Europese vlag. En de Europese vlag zelf is ook aanwezig in de werkkamer van Hans Leijtens, sinds ruim een half jaar directeur van Frontex. Zijn kantoorgebouw staat – om het Europese karakter nog eens te benadrukken – aan het Plac Europejski, een nieuwe kantoorwijk in Warschau met meerdere glazen torens.
Leijtens (1963, Tilburg) studeerde psychologie en sociologie (Koninklijke Militaire Academie, 1981-1985), organisatieontwikkeling (KU Leuven, 2000-2002) en bestuurskunde (Universiteit Leiden, 2002-2004). In 2008 promoveerde hij in Leiden op Tussen plan en praktijk. Een onderzoek naar de werking van resultaatgerichte sturing binnen de Koninklijke Marechaussee. Dat zijn proefschrift daarover ging, is geen toeval. Gedurende zijn loopbaan werkte hij meerdere keren bij de KMar, laatst als commandant. Tussen zijn KMar-jaren was Leijtens onder andere management consultant, docent, directeur-generaal van de Belastingdienst en voorzitter van de rekenkamer van de NAVO. Sinds 1 maart 2023 is hij uitvoerend directeur van het European Border and Coast Guard Agency, beter bekend als Frontex. Op het hoofdkantoor in Warschau werken zo’n duizend mensen. Het budget van dit EU-agentschap is sinds 2005 gestegen van 6 miljoen euro naar 754 miljoen in 2022, en gaat de komende jaren doorgroeien naar 1 miljard euro.
Waarom is Frontex in Warschau gevestigd?
Dat viel samen met de entree van Polen in de Europese Unie in 2004. Het is gebruikelijk dat alle lidstaten een zetel van een internationale organisatie hebben. Frontex werd aan Polen toegewezen.
Hoe bent u daar terechtgekomen?
Ik ken de Frontex natuurlijk al, vanuit mijn baan als commandant van Koninklijke Marechaussee. Ik zat toen ook in de management board van Frontex. Toen deze functie vrij kwam, werd ik door enkele landen gepolst. Ik heb er met mijn gezin over gesproken want werken in Warschau heeft natuurlijk nogal wat consequenties voor het thuisfront. Bij de departementen waarvoor ik werkte werd mijn kandidatuur gesteund. In de zomer van 2022 heb ik mijn sollicitatiebrief gestuurd. Er volgde intensieve gesprekken, intern, met de Europese commissaris, een hoorzitting in het Europese parlement. Uiteindelijk was er een shortlist van drie, en werd ik gekozen als nieuwe executive director.
U was dus een Nederlandse grenswacht, nu een Europese. Wat is het grootste verschil?
In Nederland waren wij in de lead en hier zijn we ondersteunend. Hier moeten we echt zoeken waar we het meeste effect kunnen genereren. Hier ervaren we ook meer gelaagdheid dan in Nederland. Dat heeft te maken met deze organisatie, die is opgebouwd uit 27-plus nationaliteiten en een grote groei heeft doorgemaakt van zestig mensen in 2004 naar tienduizend. Hier heb ik rechtstreeks maken met de Europese Raad, het Europese Parlement en de Commissie. Dat is veel complexer dan wat ik deed in Nederland, maar ook interessanter.
Uw benoeming volgde op een zeer kritische rapport van de Europese fraudewaakhond OLAF, onder andere over pushbacks waarvoor Frontex de ogen had gesloten.
Nee. Het ging over iets anders: mijn voorganger had bepaalde informatie over de samenwerking met Griekenland niet gedeeld. Ook had hij zich niet altijd netjes gedragen. Het ging dus niet over Frontex maar over het toenmalige management.
Wat trof u aan toen u begon?
Wat er toen is gebeurd, speelde vooral nog aan de binnenkant van Frontex. Dat is er nog steeds, dat is niet in een paar maanden weg. Ik voel een zekere angst onder medewerkers om zich uit te spreken, dat had te maken met de managementstijl toen. Ja, er hing hier een toxische sfeer. Het feit dat er een nieuwe baas was, of ik dat ben of niet, gaf al lucht. Aan de buitenkant bleek dat het vertrouwen in Frontex weg was. Dat proberen we te herwinnen door de boodschap die ik uitdraag: delen, delen, delen van informatie. Proactief. Dat wordt gewaardeerd.
De benaming European Border and Coast Guard Agency, dekt dat de lading of wekt dat te veel verwachtingen?
Het dekt zeker de lading als het gaat om de scoop van ons werk. De benaming wekt wel het misverstand op dat wij dan namens Europa en in Europa dat werk doen. De Europese verordening waarop wij zijn gebaseerd stelt dat onze rol vooral het ondersteunen is van lidstaten en van derde landen bij het uitvoeren van hun taak om de Europese buitengrens te bewaken. Ik krijg vaker de opmerking: waarom is dat dan nog niet geregeld? Waarom komen mensen nog steeds illegaal de grens over in Finland of van een Grieks eiland? Terechte vragen. In die zin dekt de benaming niet helemaal de lading en moeten verwachtingen worden bijgesteld. Mensen zijn aan de andere kant wel heel verbaasd als ze zien wat Frontex allemaal doet.
En dat is?
Dat begint met het creëren van een op feiten gebaseerde situational awareness, dus over wat aan de buitengrenzen gebeurt. Dat vereist intelligence, niet met spannende undercoveroperaties, wel door met allerlei middelen de buitengrenzen in de gaten houden, en steeds meer ook aan de binnengrenzen. Dat laatste is niet per se onze focus, maar we merken dat dat waarde toevoegt.
We krijgen gegevens van de lidstaten en samen met onze eigen inlichtingen creëren we samenhang, consistentie en trends: waar is de kans groot dat grenzen worden overschreden, hoe lopen migratiestromen. We hebben daar overigens geen oordeel over, we verdiepen ons niet in de motieven voor migratie. De inlichtingen die we verzamelen delen we met de lidstaten, zodat zij kunnen acteren als er bijvoorbeeld een bootje met vluchtelingen aankomt. We doen bijvoorbeeld aan aerial surveillance: we vliegen dan patronen die door landen zijn aangevraagd. Dat beeldmateriaal leveren we aan die betreffende lidstaten.
Op de tweede plaats houden we samen met de lidstaten, en soms ook met derde landen, op hun verzoek joint operations. Dat betekent dat wij onder het gezag van dat land capaciteit leveren: mensen – dus ook boots on the ground – en middelen. Dat kan een grenswachten zijn, of een expert op het gebied van documenten of een expert in voertuigcriminaliteit.
De derde belangrijke taak betreft return operations, dus de terugkeer regelen van migranten die in Europa geen bescherming genieten. Wat we steeds vaker doen, zijn joint reintegration services: we helpen dan migranten die zijn teruggekeerd met het opbouwen van hun leven in hun eigen land. Daarbij werken we samen met allerlei NGO’s. Dat doen we nu in 37 landen, en we hebben een tender uitstaan voor nog eens dertien landen.
Je kunt ons op andere terreinen ook zien als een helpdesk. Komt een nationale grenswachter er niet uit, dan kijkt hij eerst in de eigen systemen, wij zijn de tweede lijn. Ook transporteurs kunnen bij ons terecht met vragen.
Als Frontex alleen maar ondersteunt, waar komen die boots dan vandaan?
Voor een deel zijn dat mijn eigen medewerkers: gewapend, met een Europese uniform. Ze zijn bevoegd binnen een lidstaat te opereren. Daarnaast zijn het mensen uit de lidstaten die voor twee jaar bij ons werken, wat met twee jaar kan worden verlengd. Ze houden hun eigen nationale uniform maar zijn wel herkenbaar als Frontex-medewerker. Al deze mensen vallen onder mijn jurisdictie, ik kan ze instructies geven. Dan zijn er nog de mensen die alleen bij hun landelijke corps werken, zoals bij de Marechaussee of de IND. Die heb ik niet onmiddellijk ter beschikking, die kunnen voor ons werken als oproepkrachten. Als ik ze nodig heb, dan moeten de lidstaten hen leveren. Die laatste categorie groeit naar 1.500 mensen. Op dit moment hebben we in het veld 2.700 mensen uit deze drie categorieën. Hier op het hoofdkantoor in Warschau werken ongeveer duizend mensen. Die zijn er voor het beleid, management en ter ondersteuning van operaties. Opgeteld werken er bij en voor Frontex tegen de vierduizend mensen, in 2027 moeten dat er tienduizend zijn.
U moet doen wat de lidstaten vragen?
Nee, zo werkt het niet. Dat wás wel de manier van werken: de lidstaten kwamen met een soort shoppinglist. Dan gingen wij rennen en leveren. Mijn strategie is: we moeten partner zijn in plaats van leverancier. Dat betekent dat we niet doen wat zij vragen, maar doen wat nodig is. Dan kun je ook met andere oplossingen hetzelfde of een beter effect bereiken. Neem de Finnen, die nu druk signaleren op hun grenzen met Rusland. Dan kunnen we gaan rennen en de Finnen gaan helpen. Beter is eerst te onderzoeken wat er precies aan de hand is. Is dat iets typisch Fins? Zien we dat ook in de Baltische staten of in Polen? Als we één land helpen, ontstaat er dan een waterbedeffect?
Wat hoopt u de komende jaren te bereiken?
We moeten laten zien: als het veiliger is in Europa, dan heeft dat te maken met onze inzet. We hebben vijf belangrijke doelen voor het agentschap geformuleerd. Eén, en ik zei het al: we moeten een partner zijn in plaats van een leverancier. Twee: we moeten meer intelligence driven worden, dus meer opereren op informatie. Die informatie krijgen we deels van de lidstaten maar dat is vaak business intelligence, zoals: hoeveel illegale grenspassages zijn er. Wij kijken ook naar geopolitieke ontwikkelingen en wat dat betekent voor migratie. Drie: we moeten doorgroeien van een ‘Eurocratisch’ agentschap naar een operationeel agentschap. Bureaucratische principes overheersen nog te veel. Vier: we moeten meer future proof worden. We moeten in plaats van reactief veel meer proactief zijn, zelf beslissen hoe we onze capaciteit inzetten. En vijf, maar dat is meer intern: we moeten echt een topwerkgever worden. Voor dit alles had ik vijf jaar, nu nog een kleine vier jaar. Kernwoord daarbij is: vertrouwen. Mensen spreken als het gaat over Frontex vaak over effectiviteit en legaliteit, maar het gaat veel meer over legitimiteit en vertrouwen. We moeten ons natuurlijk aan de wet houden, natuurlijk moeten we effectief zijn, maar de winst zit elders: gelegitimeerd zijn, niet alleen door overheden, maar ook door de burgers en de migranten.
Uw voorganger zei bij zijn vertrek, even geparafraseerd: ik werd gevraagd een grensagentschap te leiden maar eindigde aan het hoofd van een mensenrechtenorganisatie.
Dat is ook zo. Maar grensbewaking en mensenrechten staan naast elkaar, ze zijn met elkaar verweven. We hebben allemaal beloofd to serve and to protect. Dat is in sommige landen lastiger dan elders maar dat moet wel ons startpunt zijn. Ons werk is niet gemakkelijk. Maar dat moet nooit het excuus zijn. Wij moeten de Europese waarden belichamen. Dat is de ondergrens en die is niet onderhandelbaar. Het is geen inspanningsverplichting maar een staatsverplichting om daar aan te voldoen.
Kan dat overal?
De rule of law zou in alle lidstaten leidend moeten zijn. Waar dat niet is, heb ik beperkte mogelijkheden, zoals in Hongarije. Zeer beperkt. Dat heeft niet alleen te maken met het gedrag aan hun buitengrens, maar ook met het regime daar. Constant proberen we met wat druk van onze kant het daar een beetje beter te maken.
Mensenrechten blijven toch een beetje de olifant in de Kamer. Onlangs nog won Frontex een zaak voor het Gerecht van de Europese Unie. Uw agentschap was volgens de Europese rechter niet verantwoordelijk voor het terugsturen van een Syrische vluchtelingenfamilie zonder dat zij asiel konden aanvragen. Frontex coördineerde die terugkeeroperatie. Los van de vraag naar aansprakelijkheid, is er daar toch wel het een en ander misgegaan?
Die zaak hebben we niet gewonnen, we hebben de zaak niet verloren. Dat accentverschil wil ik benadrukken. Hier ging echt de vlag niet uit. Wij maken ook fouten, ook al zijn wij het agentschap met de meeste toezichthouders ter wereld. Intern met functies van fundamental rights officers tot data protection officers en inspection officers, een aparte accountant, politiek toezicht van het Europees parlement, de scrutiny working group. Iedereen is welkom hier. De feedback van al die interne en externe instituties is heel belangrijk. En over die zaak hebben wij verantwoording afgelegd op het hoogste niveau, boven de rechtelijke macht is er weinig. We gebruiken dat om in de toekomst fouten te voorkomen. Het is aan mij om te laten zien dat we het vertrouwen verdienen.
U zegt: ik wil van een Eurocratisch naar operationeel agentschap. Wat is uiteindelijk de de stip aan de horizon? Een Europees agentschap dat nationale grenswachten geheel vervangt?
Los van juridische mogelijkheid is dit niet iets waar ik aan werk. Ik ben niet bezig om te kijken of mijn armslag groter kan worden dan die nu is. Ik ben drukker met het waarmaken van de beloftes uit het verleden dan het creëren van nieuwe beloftes. Ik heb ook te maken met de evaluatie van de Verordening, waardoor mijn mandaat kan veranderen. Er zijn twee belangrijke onderwerpen die ook aandacht krijgen in de nieuwe verordening. Een heeft te maken met een goede juridische basis voor data-uitwisseling. Die is nu wat wankel. Het andere gaat over de manier waarop onze mensen te werk worden gesteld. Dat is zo uniek dat er eigenlijk geen model voor is dat goed bij ons past. Mij gaat het nu om onze focus: op migratie, iets minder op niet-migratie-gerelateerde criminaliteit. Dat is binnen mijn mandaat al een behoorlijk hoog doel.
Een paar keer is het woord vertrouwen gevallen. Heeft u enig zicht of de Europese burger vertrouwen heeft in Frontex? Die zien vooral de bootjes op de Middellandse Zee. In hun perceptie worden de grenzen niet bewaakt.
Dat vertrouwen moet wel gerechtvaardigd zijn, ook in termen van verwachtingen. Daar hebben we best een gat te dichten. Het gaat erom dat we met de juiste ondersteuning landen helpen om onze grenzen te bewaken. ‘Bewaken’ is een typisch Nederlandse woord en klinkt ook heel militair maar bedoeld wordt: het beheersen van grenzen. Beheersen betekent niet dat je een ondoordringbare hindernis opwerpt die je dan vervolgens gaat ‘bewaken’. Het managen van grenzen houdt in: het beheersen van migratiestromen. Wat mij betreft begint dat al veel verder van die grens. Voor mij is het beheersen van grenzen eigenlijk veel meer het beheersen van vrede. Dan moet je ook nadenken over legale migratie en hoe je dat faciliteert. We moeten niet alleen zeggen wat en wie we niet willen, maar ook wat en wie je wel wilt, en dat ook mogelijk maken. Er zijn al veel systemen gericht om een soepeler passage van die grenzen te faciliteren. Daar gaat veel tijd en geld in zitten, en wat mij betreft terecht.
Tijdens de campagne voor de Tweede-Kamerverkiezingen riepen sommige partijen het hardst: we willen jaarlijks maximaal 50.000 migranten. Wat zegt u dan?
Als die betreffende partijen in de regering komen, dat kunnen ze me bellen. Iedereen heeft ideeën, er zijn doelstellingen, er zijn normen. Het is belangrijk dat we met elkaar bespreken hoe we dat gaan realiseren. Maar migratie is een gegeven. Zelfs in een ideale wereld, met perfect legale migratiestromen, een waterdichte grensbeheersing, een uitstekende asielprocedure en een perfecte terugkeerregeling, dan nog zullen er criminele organisaties zijn die voor 5000 dollar mensen over de Middellandse Zee of andere grenzen proberen te zetten.
Kunt u het ooit goed doen?
Ik ben niet zielig. Maar het is wel damned if you do and damned if you don’t. Wat men ook van Frontex vindt, het mooie is toch dat we elke dag weer kunnen bewijzen dat de Europese integratie werkt, zowel in het formuleren van het migratievraagstuk als in het leveren van een heel praktische bijdrage om dat probleem beheersbaar te maken. We werken hier in Warschau met zoveel nationaliteiten, alleen dit Europese experiment is al het bewijs dat we echt dingen samen kunnen bereiken. Er was twintig jaar geleden niks, geen uniformen, geen wapens, geen logistiek. Het laat zien waartoe wij in Europa in korte tijd in staan zijn. Ik snap dat er sommigen denken dat nog niet voldoende of niet het goede wordt geleverd. Maar dat we op deze weg bezig zijn, en dat we zover zijn gekomen, vind ik wel een mooi voorbeeld van hoe ver we kunnen komen als we met elkaar de wil hebben om het te doen.
Gepubliceerd in: Tijdschrift voor Asiel- en Migrantenrecht (A&MR), nr. 10, 12 december 2023.
Het interview werd online afgenomen door Michel Knapen en Jorrit Rijpma.
Voor recht 