Stelselmatig pesten op het werk is niet aangetoond

Een ambtenaar wordt gepest, valt uit en ziet na een half jaar haar bezoldiging met 50 procent gekort. Ten onrechte vindt zij: haar ziekte is werkgerelateerd. De vraag is: gebeurde dat pesten ‘stelselmatig’?

© Michel Knapen

Ze had een heerlijk begin als applicatiebeheerder bij de gemeente Westland. Maar al in het tweede jaar krijgt Luna Oudeland* steeds meer last van werkdruk. Tegelijk bouwt ze een stuwmeer aan verlofdagen op en als ze daarvoor een verlofplan moet opstellen, komt dat niet van de grond. Door de werkdruk.

Na een ziekmelding, vijf jaar na indiensttreding, hervat zij het werk voor 50 procent, op basis van arbeidstherapie. Sindsdien raken de verhoudingen vertroebeld. Er is gedoe over haar re-integratie-inspanningen en de keuze van een coach. En haar ziekte, kwam dat door een te hoge werkdruk of doordat zij daar niet mee kon omgaan? Een half jaar later staakt ze haar werk wegens ziekte. Vervolgens kort het college haar bezoldiging met 10 procent, conform de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling.

Daar is Oudeland het niet mee eens, stelt ze bij de rechtbank Den Haag: een ambtenaar behoudt het recht op doorbetaling van de volledige bezoldiging bij arbeidsongeschiktheid ontstaan in en door de dienst. Haar burn-out komt door de werkdruk, het niet kunnen opnemen van vakantie en door pesten – alles is werkgerelateerd. Zij stelt stelselmatig te zijn gepest en haar werkgever deed daar niets tegen. Burn-out is in haar visie een beroepsziekte.

Volgens de rechtbank staat helemaal niet vast dat arbeidsongeschiktheid vanwege burn-out als een beroepsziekte moet worden aangemerkt. Daarvoor moet gelden dat de werkomstandigheden zo excessief waren, dat elke doorsnee ambtenaar daar ziek van zou zijn geworden. Bij een burn-out spelen doorgaans ook de belastbaarheid en het zogeheten coping gedrag van de ambtenaar mee.

Waren de werkomstandigheden zo excessief? Werd Oudeland stelselmatig onaanvaardbaar bejegend door haar leidinggevenden? Ja, er werd gepest. Haar documenthouder en voetensteun werden bewust weggehaald. Haar aangepaste stoel werd verzet. Er werd hard op de deur gebonkt, waarvan Oudeland schrok. Bilaterale gesprekken waren wel eens onredelijk. Oudeland werd openlijk betiteld als ‘zeikwijf’.

Het bezoldigingsbesluit kan worden vernietigd als vaststaat dat Oudeland stelselmatig werd gepest en dat de ziekte, en daarmee de arbeidsongeschiktheid, daarvan het gevolg was. De eerste vraag is van feitelijke aard, de tweede van medische aard. Uit meerdere documenten leidt de rechtbank af dat Oudeland gedurende ‘een zekere tijdsspanne’ met normoverschrijdende gedragingen door haar leidinggevenden geconfronteerd is geweest. Maar wanneer dit plaatsvond is onduidelijk: direct voorafgaande aan Oudeland’ ziekmelding? Toen ze weer werkte op therapiebasis?

De rechtbank ziet een ambtenaar ‘die aan het uitglijden is’, en uiteindelijk in een arbeidsgeschil terechtkomt waarin ook de werkgever conflictueus gedrag vertoont. Het college had zelf boter op het hoofd, vindt de rechtbank, door het arbeidsconflict uit de hand te laten lopen. Goed werkgeverschap houdt in dat bij een werknemer die aan het uitglijden is, het ontstaan en voortbestaan van een conflictueus actie- en reactiepatroon zo enigszins mogelijk wordt vermeden. Uit een UWV-advies blijkt verder dat het college is tekortgeschoten in haar re-integratie-inspanningen.

Toch kan niet worden vastgesteld dat Oudeland voorafgaande aan haar ziekmelding stelselmatig – gedurende een aanzienlijke periode – onaanvaardbaar door haar leidinggevende(n) is bejegend. Vooral ‘stelselmatigheid’ heeft Oudeland niet aangetoond. Dan hoeft de medische vraag naar het causaal verband tussen bejegening en ziekte niet te worden behandeld. De korting op de bezoldiging blijft in stand.

* De naam is gefingeerd.

Gepubliceerd in: Binnenlands Bestuur 17, 15 september 2023.

Bier drinken onder werktijd past een ambtenaar niet

Tijdens een horecacontrole drinkt een buitengewoon opsporingsambtenaar een biertje. Alcoholvrij, beweert hij. Toch wil de gemeente de arbeidsovereenkomst ontbinden. Gaat de kantonrechter daar in mee?

© Michel Knapen

Juup Schaesberg* (1973) werkt sinds 2017 als buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) bij de gemeente Heerlen. In 2022 krijgt hij een officiële waarschuwing omdat hij collega’s had gekleineerd en belachelijk gemaakt en onacceptabel gedrag had vertoond in de omgang met burgers. Twee weken later krijgt hij een tweede waarschuwing: hij had een dienstauto geparkeerd in een gehandicaptenvak. De gemeente laat hem weten dat hij zich geen nieuwe misstap kan veroorloven, anders heeft dit ‘verstrekkende gevolgen’ voor zijn dienstverband.

En die misstap komt, een half jaar later. Als Schaesberg met collega’s, allen in burgerkleding, een horecacontrole verricht, meldt de aanwezige projectleider later bij de gemeente dat Schaesberg die avond alcohol heeft genuttigd, daarna een dienstvoertuig heeft bestuurd, in een horecagelegenheid een e-sigaret heeft opgestoken (‘vapen’) en zich discriminerend heeft uitgelaten. De gemeente laat een extern bureau deze feiten onderzoeken. Schaesberg beweert dat het om één biertje ging, en daarna alcoholvrij bier. Uit het onderzoek blijkt echter dat de projectleider gelijk had – alleen discriminerende uitlatingen worden niet bewezen. De gemeente dient bij de kantonrechter (rechtbank Limburg) een verzoek in om de arbeidsovereenkomst te ontbinden. Schaesberg verzet zich daartegen, maar mocht zijn aanstelling eindigen dan wil hij een billijke vergoeding van ruim € 50.000.

De kantonrechter (uitspraak 13 juli 2023) oordeelt dat sprake is van een tekortkoming in de nakoming van de arbeidsovereenkomst. Ontbinding daarvan kan alleen als tekortkoming ‘ernstig’ is en vergelijkbaar met een dringende reden voor ontslag op staande voet. En daarvan is hier sprake.

Schaesberg is niet alleen werknemer, maar ook ambtenaar. Aan ambtenaren worden hogere integriteitseisen gesteld dan aan ‘gewone’ werknemers. Schaesberg had zich als een ‘goed ambtenaar’ moeten gedragen: zorgvuldig, onkreukbaar, betrouwbaar. Een ambtenaar mag niets doen dat het aanzien van het ambt zal schaden. Drinken van alcohol tijdens werktijd is in strijd met de hoge integriteitseisen die aan een ambtenaar worden gesteld, iets wat ook in het gemeentelijke personeelshandboek staat. Zeker een BOA moet van onbesproken gedrag zijn. Daarnaast zal het drinken van alcohol de waarnemingen tijdens het werken als BOA kunnen beïnvloeden, terwijl die waarnemingen wel in een proces-verbaal worden vastgelegd en als bewijs kunnen dienen op basis waarvan wordt gehandhaafd. Voorafgaand aan de horecacontrole werd er nog op gewezen dat alcoholgebruik niet was toegestaan.

Schaesbergs verklaringen dat het ging om alcoholvrij bier, gelooft de kantonrechter niet, ook omdat ze tegenstrijdig zijn. Het kón ook niet, ontdekte het onderzoeksbureau op basis van Schaesbergs declaraties. In een kroeg werd niet eens alcoholvrij bier getapt, hoewel Schaesberg dat wel beweerde. Schaesberg heeft ten minste twee glazen alcoholhoudend bier gedronken terwijl hij wist dat dit niet toegestaan was. Dit alleen al is een dringende reden voor ontslag op staande voet. Dat geldt ook voor het rijden in het dienstvoertuig na de alcoholconsumptie. Het vapen (‘om een reactie van de kroegbaas uit te lokken’) had Schaesberg achterwege moeten laten maar deze tekortkoming levert geen dringende reden op voor ontslag op staande voet. De ontbinding van de arbeidsovereenkomst is met die twee feiten al gerechtvaardigd, met de eerdere officiële waarschuwingen hoeft niet eens rekening te worden gehouden. Schaesberg krijgt geen transitievergoeding en ook geen billijke vergoeding, omdat de gemeente niet verwijtbaar heeft gehandeld.

* De naam is gefingeerd

Gepubliceerd in: Binnenlands Bestuur 16, 1 september 2023

Nevenwerkzaamheden mogen alleen worden uitgevoerd buiten de gemeentegrens

Een boomverzorger, in dienst van de gemeente Zaanstad, verricht ook nevenwerkzaamheden. Dat is toegestaan. Maar mag de gemeente de man verplichten alleen groen van particulieren buiten de gemeentegrenzen te onderhouden?

© Michel Knapen

Koos Heuveld* werkt niet alleen bij de gemeente Zaanstad als boomverzorger (sinds 1988), daarnaast doet hij ook groen en tuinen van bedrijven en particulieren. In 2014 schrijft hij zijn eenmanszaak in bij de Kamer van Koophandel. Voor die nevenwerkzaamheden had hij mondelinge toestemming van zijn werkgever. Dat verandert in 2017, als de gemeente afspraken hierover op papier zet. Hij mag dit dan nog twee jaar doen, daarna worden de nevenactiviteiten geëvalueerd. Nu werkt Heuveld full time voor de gemeente, dan moet terug naar 32 uur om zo overbelasting te voorkomen. Vier onderhoudscontracten binnen de gemeente moet hij beëindigen, hij mag binnen de gemeente geen nieuwe meer aangaan, ook niet als onderaannemer.

Heuveld heeft er moeite mee dat hij alleen buiten de gemeentegrenzen nevenactiviteiten mag verrichten, en legt het geschil voor aan de rechtbank Noord-Holland. Hij vindt het nevenwerkzaamhedenbeding nietig omdat er geen objectieve reden is op grond waarvan hij alleen buiten de gemeente nevenwerkzaamheden mag uitvoeren. Hij wordt zo onevenredig in zijn belangen geschaad. Voor zijn inkomsten is hij mede afhankelijk van deze klussen. Volgens de gemeente verdragen de nevenwerkzaamheden zich niet met Heuvelds functie als Toezichthouder Groen, wat hij recent is geworden.

De kantonrechter (uitspraak 8 juni 2023) wijst op de Ambtenarenwet 2017, waarin staat dat een ambtenaar niet is toegestaan nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Daarnaast is er nog de gemeentelijke Gedragscode: de ambtenaar is verplicht toestemming voor nevenwerkzaamheden te vragen als hiermee de vervulling van de functie in het geding komt of die werkzaamheden de belangen van de gemeente kunnen raken. Aan die toestemming kunnen voorwaarden worden verbonden. De gemeente heeft ook te maken met de Europese Richtlijn transparante arbeidsvoorwaarden, die in 2022 in de wet is gekomen. Daarin staat dat dat de EU-lidstaten ervoor moeten zorgen dat een werkgever een werknemer niet verbiedt, buiten het werkrooster om, voor andere werkgevers te gaan werken. Ook hier kan de werkgever dit beperken, om objectieve redenen, zoals gezondheid en veiligheid, de bescherming van de vertrouwelijkheid van bedrijfsinformatie, de integriteit van overheidsdiensten of het vermijden van belangenconflicten.

In principe is het Zaanstadse beding waarmee Heuveld wordt verboden om zijn nevenwerkzaamheden te verrichten binnen de gemeente, nietig en ongeldig – tenzij voor dat beding een objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat. Volgens de kantonrechter heeft de gemeente er terecht op gewezen dat de integriteit van overheidsdiensten die rechtvaardigingsgrond kan opleveren. Het verrichten van nevenwerkzaamheden door Heuveld binnen de gemeente kan de schijn van belangenverstrengeling wekken. Andere – ook concurrenten van Heuveld – kunnen de indruk krijgen dat Heuveld, nu hij in dienst is bij de gemeente, eerder en makkelijker opdrachten verkrijgt voor zijn eigen bedrijf. Dat Heuveld niet daadwerkelijk gebruik maakt van zijn positie en dat anderen niet altijd weten dat Heuveld voor de gemeente werkt, maakt niet uit: het voorkomen van iedere schijn van belangenverstrengeling is van wezenlijk belang bij het bewaken van de integriteit van overheidsdiensten. Het nevenwerkzaamhedenbeding is geldig, Heuveld mag worden verboden binnen de gemeentegrenzen nevenactiviteiten te verrichten. Daarbuiten gelden geen beperkingen – de meeste klanten komen al van elders en daaruit moet hij voldoende inkomsten kunnen halen.

* De naam is gefingeerd.

Gepubliceerd in: Binnenlands Bestuur 15, 18 augustus 2023.

Geliefden mogen samen aan projecten werken

Een gemeenteambtenaar heeft een relatie met een medewerker van een gemeentelijke instelling. Samen worden ze op een project gezet. Dat leidt tot wantrouwen bij andere deelnemers aan het project. Is daarmee de arbeidsrelatie duurzaam en ernstig verstoord?

© Michel Knapen

Staat een liefdesrelatie een gezonde werkrelatie tussen een welzijnsorganisatie en een gemeente in de weg? Die vraag diende zich aan in Nieuwegein. Rob IJsselveld* werkt bij deze organisatie, die zich inzet voor de leefbaarheid van wijken en daarbij jongeren begeleidt – en afhankelijk is van gemeentelijke subsidie. Hij heeft al jarenlang een relatie met een gemeenteambtenaar, die de burgemeester adviseert over jongerenwerk.

Die relatie gaat schuren als er twee jongerenprojecten worden opgezet. De vriendin zit in een gemeentelijke stuurgroep en is voorzitter van een werkgroep die belast is met de uitvoering, een werkgroep waarin ook IJsselveld zit. Geen botsing met het gemeentelijke integriteitsbeleid, zo bleek uit een toets. Voor de projectuitvoering worden enkele straathoekwerkers (als zzp’er) aangetrokken. Die moeten op zoek naar jongerengroepjes en daarbij letten op geslacht, leeftijd en etniciteit. Met dat laatste hebben zij moeite en hopen op steun van andere leden van de werkgroep. Maar ze verwijten IJsselveld dat hij zich achter zijn vriendin schaart. De directeur van de welzijnsorganisatie laat IJsselveld weten dat zijn relatie in het team toch problemen oplevert, collega’s hebben geen vertrouwen meer hem. Lang verhaal kort: de kantonrechter ontbindt de arbeidsovereenkomst wegens een verstoorde arbeidsrelatie. IJsselveld gaat in hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.

Een ontbinding is alleen mogelijk bij een ernstig en duurzaam verstoorde arbeidsverhouding – en daarvan is geen sprake, oordeelt het hof. IJsselveld heeft altijd goed gefunctioneerd, ook tijdens zijn relatie. Problemen ontstonden pas met het nieuwe project, toen de straathoekwerkers gevraagd werd de etniciteit van probleemjongeren bij te houden. Zij beschouwden dit als beleid van de vriendin (en dus van de gemeente) en niet als beleid van de welzijnsorganisatie. Ze zagen IJsselveld als verlengstuk van zijn vriendin. Maar zowel de vriendin als IJsselveld droeg het beleid uit waaraan de organisatie én de gemeente zich hadden gecommitteerd. IJsselveld volgde het geldende beleid en hij had geen instructies ontvangen (van zijn vriendin) om ander beleid uit te voeren.

Desondanks leefde bij de straathoekwerkers het sentiment dat het tweetal onder een hoedje speelde. Hier had de directeur moeten ingrijpen, aldus het hof. Hij had het beleid moeten toelichten en vertellen dat de relatie tussen IJsselveld en zijn vriendin volledig los stond van de wijze waarop IJsselveld zijn werk uitvoerde. De directie had IJsselveld overigens ook op een ander project kunnen plaatsen.

Gelet op het jarenlange feilloze functioneren van IJsselveld, het feit dat de welzijnsorganisatie IJsselveld zelf naar voren had geschoven voor dit project – ondanks zijn relatie met zijn vriendin waar iedereen van wist – en de zeer korte duur van het wantrouwen bij de straathoekwerkers, mocht van de directeur worden verwacht dat hij alles had gedaan om de onterechte deuk in het vertrouwen van de straathoekwerkers in IJsselveld te herstellen. Het waren trouwens slecht vier parttime straathoekwerkers die negatieve sentimenten hadden. De arbeidsrelatie was wel verstoord, maar die verstoring was zeker niet ernstig en duurzaam. De kantonrechter heeft de arbeidsovereenkomst ten onrechte ontbonden. Het hof (uitspraak 15 mei 2023) herstelt de arbeidsovereenkomst, met terugwerkende kracht. IJsselveld mag weer aan de slag, precies wat hij wilde.

* De namen zijn gefingeerd.

Gepubliceerd in: Binnenlands Bestuur 13, 7 juli 2023.