Burgers die procederen tegen de overheid hebben het lastig, zelfs als ze worden bijgestaan door een jurist. Maar er zijn tekenen dat het eenvoudiger wordt.
© Michel Knapen
Niet eens met de afwijzing van een vergunningaanvraag voor een dakkapel? Verzetten tegen de komst van een zonnepanelenpark in de buurt? De gang naar de bestuursrechter is zo gemaakt. Griffierechten zijn relatief laag, een advocaat inhuren is niet verplicht, een bezwaarschrift is vormvrij. Klagen dat die dakkapel wordt afgewezen is zo gepiept.
Maar dat is de papieren werkelijkheid. Want een laagdrempelige rechtsgang zegt niets over de kansen die burgers maken als ze tegenover een bestuursorgaan voor de rechter staan. Dan blijkt dat overheden diepe zakken hebben: zij nemen wél een advocaat in de arm en procederen door tot de hoogste instantie. Neem de huisadvocaat van de rijksoverheid. Advocatenkantoor Pels Rijcken dankte in 2021 76 procent van zijn omzet aan de ministeries en andere overheidsinstellingen. In dat jaar had de landsadvocaat een jaaromzet van 59 miljoen. Daarvan was 45 miljoen euro afkomstig van de overheid.
Een van de advocaten die regelmatig burgers en bedrijven bijstaan in geschillen met veelal lokale overheden, is Thijs Zusterzeel, verbonden aan advocatenkantoor Aben & Slag Advocaten (Weert). Ja, de burger heeft het moeilijk, zegt hij. En niet omdat veel overheidsbesluiten overeind blijft. ‘Het zou raar zijn als dat niet zo was. Dan zou de overheid iets niet goed doen.’ Maar achter die besluiten zit vaak een politieke drijfveer: de windmolens moeten er komen, het bestemmingsplan kan echt niet anders. ‘Burgers worden in dat proces wel eens vergeten. Het lijkt er dan op dat plannen koste wat kost moeten worden gerealiseerd, waarbij, indien nodig, wordt geprocedeerd tot aan de hoogste rechters. Geld speelt voor overheden dan geen rol.’
Dat de burger slecht wordt gehoord, ziet Zusterzeel al in de inspraakprocedure. Pas als er een besluit ligt, kan de burger in bezwaar komen of een zienswijze indienen. ‘Dat processtuk wordt beoordeeld door het bestuursorgaan zelf. Feitelijk keurt de slager dan zijn eigen vlees. Bij de heroverweging komt het echter maar zelden voor dat de overheid een ander besluit neemt. In nagenoeg alle gevallen weet je dan ook dat de burger het op dat moment niet gaat redden. Maar je moet eerst door die fase heen, anders kun je niet in beroep bij de rechtbank of (rechtstreeks) bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Daar maak je veel meer kans, maar dan ben je op zijn minst een jaar verder en heel wat euro’s lichter.’
Juist in de voorfase zouden partijen moeten bekijken hoe, met inachtneming van ieders belangen, een goede oplossing kan worden gevonden, zegt Zusterzeel. ‘We bouwen iets verder van de erfgrens, we realiseren de plannen iets anders. Maar overheden zijn daartoe meestal niet genegen. De overheid schuwt procedures niet.’
MEER MOGELIJKHEDEN
Dat verhaal is voor Casper Dekker, bestuursrechtadvocaat bij Ten Holter Noordam Advocaten (Rotterdam), heel herkenbaar. Hij staat vaker overheden bij dan marktpartijen. Ook hij haalt de slager-metafoor aan, maar wijst ook op onafhankelijke bezwaarschriftencommissie. ‘Maar of het via die weg gebeurt of ambtelijk, het duurt altijd lang en een bestuursorgaan kan dat advies gewoon terzijde schuiven. Dat geeft toch het gevoel dat de overheid blijft doen wat ie al van plan was en dat de burger het nakijken heeft.’
Maar er komen voorstellen om dit te veranderen. Zo opperde de president van de Centrale Raad van Beroep om het ‘pro forma-bezwaar’ in de wet te verankeren. Dekker: ‘Juristen weten: als ik twee dagen voor het einde van de bezwaartermijn – die zes weken duurt – een briefje stuur dat de cliënt het niet eens is met het besluit, dan kun je vier weken extra krijgen. Zo ga je ‘pro forma’ in bezwaar. In die extra tijd kunnen wij de cliënt beter adviseren. Burgers weten doorgaans niet dat dit kan. Daarom het voorstel: neem in de wet op dat die mogelijkheid bestaat.’
Een andere suggestie die leeft: ‘Is de burger te laat met zijn bezwaarschrift, dat is hij niet-ontvankelijk. We kunnen ervan maken: de burger kán niet-ontvankelijk worden verklaard. Dan biedt ruimte voor maatwerk.’ Dekker erkent dat dit kan werken in tweepartijengeschillen, maar niet als meerdere partijen in conflict zijn, zoals in het omgevingsrecht.
Ook hoorzittingen bieden volgens Dekker meer mogelijkheden dan burgers zich realiseren. ‘In de beroepsfase, dus bij de rechtbank, geldt de ‘goede procesorde’. Tot tien dagen voor de zitting kun je nog nadere stukken indienen. In de bezwaarfase kun je tot en met de hoorzitting nieuwe gronden aandragen. Je bezwaarschrift hoeft dus niet compleet te zijn, terwijl burgers dat wel denken. Je kunt zelfs na de hoorzitting met nieuwe voorstellen komen, zolang het advies er nog niet ligt en de beslissing op bezwaar nog niet is genomen. Dat zijn kansen voor burgers. De overheid mag daar best meer ruchtbaarheid aan geven.’
Maar overheden kennen die trucs ook. ‘Bestuursorganen dienen hun verweerschrift vaak heel laat in, ook uit strategische overwegingen. Dat kan burgers overvallen, zeker als zij zonder advocaat procederen. Zo’n verweerschrift is vaak uitgebreid, tien, twintig A4-tjes, met bijlagen. Dan krijg je als burger enkele dagen voor de zitting – of zelf vlak voor de zitting – een heel pakket papier. Daar mag best een sanctie op staan. Het is echter lastig om zo’n verweerschrift buiten beschouwing te laten want het geschil moet wel worden beslecht. Zittingen verzetten is door de drukte bij de rechtelijke macht bijna niet mogelijk.’
VOORUITGANG
‘De burger verliest het altijd van de overheid’ – hoogleraar bestuursrecht Kars de Graaf (Rijksuniversiteit Groningen) kent deze provocerende uitspraak van de in januari dit jaar overleden hoogleraar bestuursrecht Twan Tak maar al te goed. Maar klopt het?
‘Laten we het positief benaderen’, zegt De Graaf. ‘Het bestuur is er om goede besluiten te nemen. Dan ‘wint’ de burger inderdaad niet vaak. Het bestuur heeft het dan goed gedaan. En als de rechter dat ook vindt, dan kun je dat positief waarderen. Maar burgers zijn ontevreden over andere zaken: het bestuur heeft niet naar hen geluisterd, de zaak is met te weinig aandacht behandeld, de menselijke maat ontbrak, evenredigheid is ver te zoeken.’
Op die punten ziet De Graaf juist vooruitgang. Begin 2022 is de hoogste bestuursrechter overgegaan tot het indringender toetsen van besluiten: zijn die wel geschikt om het doel te bereiken, is de maatregel noodzakelijk en ook evenwichtig? ‘Die kritische houding tegenover de overheid moet leiden tot een meer menselijke maat.’ In de praktijk is dat ook zichtbaar, constateert De Graaf. ‘Dat vernietigde besluiten na afloop van de procedure alsnog worden hersteld, zodat de burger toch achter het net vist, komt tegenwoordig minder vaak voor. Bestuursrechter hebben veel instrumenten in handen om geschillen zo definitief mogelijk te beslechten gedurende de procedure.’
Maar over de hele linie zijn bestuursrechter minder streng en formalistisch. Dat zie je, zegt De Graaf, op meerdere terreinen: termijnoverschrijding in de bezwaarprocedure, de mogelijkheid iets nieuws aan te voeren in hoger beroep, de gelegenheid om nieuw bewijs aan te dragen, mogelijkheid om eerdere besluiten te laten herzien, dat bestuursorganen kunnen afwijken van beleidsregels – op al die punten heeft bestuursrechter een versoepeling ingezet. ‘Je ziet dat de bestuursrechter coulanter en burgervriendelijker is geworden. Of dat ver genoeg gaat, is natuurlijk de vraag.’
Dergelijke stappen zijn al gezet bij de Groningse aardbevingen. Normaal moet een burger binnen zes weken zijn bezwaarschrift indienen, het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) heeft gesteld dat burgers dertien weken krijgen. En de staatssecretaris die verantwoordelijk is voor dit dossier heeft al laten weten niet in hoger beroep te gaan tegen uitspraken van rechtbanken.
Overigens gaan overheden niet in hoger beroep om een zaak per se te willen winnen. ‘Procedeert een overheid door tot de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, dan weet deze wel hoe een rechtsregel moet worden uitgelegd en waar je als overheid aan toe bent. Dat komt de rechtszekerheid en rechtseenheid ten goede, waar ook burgers baat bij hebben.’
MINDER FORMALISTISCH
Net als de Graaf geven ook de advocaten toe dat er voor procederende burgers nu meer mogelijkheden zijn dan in het verleden. Via de nieuwe Omgevingswet krijgen burgers meer mogelijkheden om te participeren, ook in de voorfase. ‘Dat voorkomt later wellicht procedures’, zegt Zusterzeel. Verder lijkt steeds meer afscheid te worden genomen van de ‘grondenfuik’. Dekker: ‘In de beroepsfase kon je geen nieuwe gronden meer aanvoeren, dat had je in bezwaar moeten doen. In hoger beroep was de Afdeling bestuursrechtspraak nog strenger. Daar is men wat van teruggekomen. Bestuursrechters zijn minder formalistisch.’
Ook doet de bestuursrechter aan ‘ongelijkheidscompensatie’. Zusterzeel: ‘Als mensen zonder advocaat procederen, lijkt de rechter meer met hen mee te denken, juist omdat de overheid mét advocaten sterker staat.’ Ook De Graaf ziet dat. ‘De overheid moet rekening houden met verschillen tussen procespartijen. Het is een groot goed dat voor burgers geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt. Maar zij krijgen een rijke, ervaren overheid tegenover zich, met dure advocaten. Dat voelt ongelijk aan. Bestuursrechters compenseren dat wel wat maar of dat het verschil in expertise en financiële mogelijkheden opheft, is onduidelijk.’
Burgers hebben nu eenmaal te maken met een almachtige overheid die eenzijdig kan ingrijpen in belangen van burgers. ‘Feitelijk is sprake van een monopolie’, zegt De Graaf. ‘Dan moet je ook eenvoudig en laagdrempelig kunnen opkomen tegen dat besluit. Iemand op kosten jagen met een verplichte advocaat doet daar afbreuk aan.’ Hoewel procederen zelf relatief eenvoudig is, kunnen de zaken wel heel ingewikkeld zijn. En als de overheid een advocaat in de arm neemt, is het voor burgers soms ook verstandig dat te doen. ‘Maar dit verplicht stellen gaat de burger geld kosten en werpt zo toch weer drempels op.’
En die zijn er toch al genoeg, vindt Dekker. Zo zijn er tal van burgers die vinden dat ze belang hebben bij een kwestie en in bezwaar willen gaan, maar daarmee zijn ze formeel nog geen ‘belanghebbende’ – en kunnen dus niet-ontvankelijk worden verklaard. Dan is er nog het relativiteitsvereiste: een burger kan zich niet beroepen op schending van een rechtsregel, als deze regel niet is bedoeld om zijn eigen belangen te beschermen. ‘Technische kost. Dan komt inderdaad de vraag op: moeten we niet overgaan tot verplichte procesvertegenwoordiging in het bestuursrecht? Juridische bijstand van een advocaat maakt het voor de burger wel erg duur. Maar zónder bijstand wordt het voor burgers wel steeds lastiger.’
Gepubliceerd in: Binnenlands Bestuur 9, 12 mei 2023.
Voor recht 