Bijna 25 jaar Algemene wet bestuursrecht

Meer mens en minder formaliteiten. Zelfs het heilige besluitbegrip mag een minder prominent plaats krijgen in de Algemene wet bestuursrecht, ten gunste van meer procedurele rechtvaardigheid. Dat was de uitkomst van een rondetafelgesprek over de Awb, die volgend jaar 25 jaar bestaat.

© Michel Knapen

“Toen was het goed maar dat wil niet zeggen dat het nog steeds zo is.” Het is niet de enige keer dat Michiel Scheltema, de founding father van de Algemene wet bestuursrecht, over ‘zijn’ geesteskind zegt dat deze niet helemaal meer bij de tijd is. “De Awb is in beweging. Het is zeker niet zo dat we er geen omkijken meer naar hebben.”
Scheltema (77), de oud-staatssecretaris van Justitie (van Agt II en III), de voormalige regeringscommissaris voor de algemene regels van het bestuursrecht en de emeritus hoogleraar bestuursrecht Groningen zit die middag in augustus aan de kopse kant van een tafel. In de Anna van Oostenrijk-zaal van Grand Hotel Karel V (Utrecht) kan hij zo al zijn gesprekspartners het beste in de ogen kijken. Die positie aan tafel duidt ook op zijn anciënniteit want de overige deelnemers aan dit rondetafelgesprek over 25 jaar Awb vertegenwoordigen ieder een (jongere) generatie.
De tafeldiscussie, georganiseerd door de Vereniging voor Bestuursrecht was een opmaat voor een congres voor (8 februari in Den Haag) en een jubileumboek over deze belangrijke bestuursrechtelijke wet.
Naast Scheltema zit de rookie van het gezelschap, advocaat Machteld Claessens (Stibbe), een dertiger. De veertiger is Barbera Veltkamp, als wetgevingsjurist verbonden aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en oud-wethouder van de Noord-Hollandse gemeente Ouder-Amstel. De vijftiger is André Verburg, senior rechter in de rechtbank Midden-Nederland en docent-onderzoeker aan de Universiteit Utrecht. De zestiger is Addie Stehouwer, senior raadsheer in de Centrale Raad van Beroep en voormalig substituut-Ombudsman. De enige die qua leeftijd in de buurt van Scheltema komt is zeventiger Leo Damen, emeritus hoogleraar bestuursrecht in Groningen.
Een clash tussen de generaties zal het deze middag niet worden. Wel een beleefd gesprek over het bestuursrecht en vooral de bestuurderscultuur, soms even rommelig als de wijze waarop die bestuurders en ambtenaren met het bestuursrecht omgaan. Misschien komt die aangename sfeer wel het door de aanwezigheid van Scheltema. Zijn werk, ruim een kwart eeuw geleden afgerond, dwingt respect af en zo iemand wordt door de andere juristen niet gauw aangevallen of afgevallen. Maar misschien is dat ook niet nodig en vinden de tafelgenoten dat de Awb écht een knappe wet is.

Weinig ambitieus
Knap of niet, voorzitter Willemien den Ouden, hoogleraar staats- en bestuursrecht in Leiden en voorzitter van de Vereniging voor Bestuursrecht, wil graag weten of de doelstellingen van de Awb – toen geformuleerd als het bevorderen van de rechtseenheid, het systematiseren en het vereenvoudigen van het bestuursrecht, en het codificeren van ongeschreven administratiefrechtelijke regels – inmiddels zijn bereikt. Scheltema himself mag de aftrap geven.
“Er is serieuze belangstelling voor de Awb. Ook nu weer – we praten er samen over en dat brengt al een beetje eenheid in bestuursrecht. Die eenheid ís er of moet worden bewaakt, iets wat de Vereniging voor Administratief Recht al sinds 1939 roept. Eenheid kan er alleen zijn als het zo wordt gevoeld in bestuursrechtelijke wereld.”
En om concreter in te gaan op Den Oudens vraag: “De doelstellingen van toen zijn wat mij betreft bereikt. Maar misschien waren ze in die jaren, door een te weinig ambitieuze wetgever, te bescheiden geformuleerd. In de Grondwet van 1983 stond immers: de wet stelt algemene regels van bestuursrecht vast. Wij hebben dat low key gespeeld. Harmoniseren en systematiseren, daar kun je niet tegen zijn. Tegen toegankelijk recht, een eis van de rechtstaat, kun je ook niet tegen zijn.” Addie Stehouwer erkent dat het ambitieniveau van de wetgever begin jaren ’80 niet zo hoog was. “Maar dat is niet ten koste gegaan voor het draagvlak van de wet.”
Barbera Veltkamp vult aan: “De Awb heeft besef bij het bestuur gebracht: je moet netjes, zorgvuldig en transparant handelen, en steeds de juiste belangenafwegingen maken. Veel bestuurders realiseren zich niet dat er onder die gewenste houding een juridisch kader ligt. In die zin heeft de Awb zeker geholpen, hoewel bestuurders ook andere redenen hebben – in hun eigen belang – om zorgvuldig te handelen.”
André Verburg vat het hele Awb-proces zo samen: “We zijn principieel begonnen over verschillen, maar gingen later fluitend naar eenheid.” Nou ja, eenheid, zegt Leo Damen: “Er is al heel veel jurisprudentie over begrippen als ‘belanghebbende’ en ‘besluit’ en dat neemt maar toe. Dat komt ook omdat in het bestuursrecht leken mogen procederen en dat moeten we niet willen. Alles overziend vind ik dat er wat is misgegaan met de continuïteit van deze begrippen. Ze zijn te weinig stabiel gebleken.” Maar is dat erg? Advocaat Machteld Claessens heeft gemerkt dat haar cliënten een heel aardig beeld hebben van begrippen als besluit of belanghebbende en daar dus goed mee uit de voeten kunnen. “Het wordt pas ingewikkeld in de toepassing van de wet. Cliënten raken het spoor kwijt bij jurisprudentie. Maar de tekst van de Awb is redelijk goed te volgen.”

Wederkerig
Er is een onderwerp uit het bestuursrecht waarover de tafelgenoten het niet eens worden: het idee dat burger en overheid met elkaars belangen rekening moeten houden – de ‘wederkerige rechtsbetrekking’. Het is André Verburg die dit aanroert. “Die wederkerigheid vind ik het minst gelukkige element uit de Awb. We zijn het eens over de plichten van de overheid maar die van de burger? Ja, er is een rechtsbetrekking tussen beide maar die wederkerigheid zie ik niet zo.”
Hier schiet Scheltema in de verdediging. “Het soort bestuursrecht dat in de Awb is vastgelegd is het bestuursrecht van de tweede helft van de vorige eeuw. We maken tegenwoordig steeds meer afspraken met de overheid dus die wederkerigheid blijft van belang, ook in besluiten die worden genomen. In de jaren ’80 stond immers het besluitbegrip centraal. Misschien zou dat begrip nu een andere rol spelen.” Dat denkt ook Veltkamp: “We hebben andere relaties met overheden, we zouden ook moeten nadenken over een ander besluitbegrip.”
Leo Damen, die het bestuursrecht ‘erg formalistisch’ noemt, hamert op afspraken die onderdeel uitmaken van die wederkerigheid. “We maken ook afspraken met onze kinderen: we zouden toch spinazie eten? Dat geldt ook voor de burger: die moet nu eenmaal soms spinazie eten.”
Dat Verburg de wederkerigheid bekritiseert, komt volgens hem doordat het mensbeeld van de wetgever in de loop der jaren is veranderd: burgers wordt steeds meer gezien als fraudeur en leugenaar. “Een ambtenaar ziet op huisbezoek alleen wat ten nadele is van bewoner, niet ten voordele. De jaren ‘70, dat was de tijd van de gezelligheid, van de bloemetjes en de bijtjes. Daarin paste wederkerigheid, omdat we optimistisch waren over mensen. Maar dat is niet meer. Kijk maar naar de toeslagenregeling. Je wordt achteraf gepakt, het resultaat van een negatief mensbeeld.”
Dat is overigens niet helemaal te wijten aan de Awb, maar wel aan de uitvoerders. Verburg citeert de Pruisische staatsman Otto von Bismarck: met slechte wetten en goede ambtenaren gaat het wel, maar met goede wetten en slechte ambtenaren niet.
“Het was toen goed maar het is niet gezegd dat dat nog steeds goed is”, reageert Scheltema, die afstand durft te nemen van de oorspronkelijke Awb in de huidige context. “Mensen zijn niet altijd in staat rationele beslissingen te nemen maar wetten worden wel op basis daarvan gemaakt en rechters toetsen daarop op. De homo juridicus bestaat steeds minder. Trek je dat door, dan moeten we andere soorten wetten maken. Wetten waarin de overheid meer rekening houdt met de persoonlijke omstandigheden van mensen. We weten best dat mensen hun enveloppen niet openen als ze ziek zijn. Maar wetgeving sluit niet op die werkelijkheid aan. Reageer je niet op die brief, betaal je niet op tijd, dan volgt er al een dwangbevel. Ambtenaren zouden ook even kunnen bellen met die burger: wat is er aan de hand? Dat is die wederkerigheid.”

Formalisme
Maar dat is ook het ‘excessieve formalisme’ waar Straatsburg het regelmatig over heeft, zegt Damen. “In de Awb worden termijnen niet gedifferentieerd. Die wet is altijd streng, of je ziek bent of niet.”
Ook hier toont zich de juridische souplesse van Scheltema. Op het gebied van geldschulden aan de overheid is het denkbaar dat de Awb wordt aangepast. Misschien moet kwijtschelding worden geïntroduceerd. Misschien moet er een nieuw uitgangspunt komen dat stelt dat de nadelen van de invordering niet onevenredig groot mogen zijn en dat de overheid die belangen moet afwegen. Misschien moet er een bepaling komen die ambtenaren verplicht eerst te bellen met de schuldenaar, voordat er sommaties de deur uitgaan. Of een betaaltermijn van zes weken: die kan redelijk zijn maar níet als de overheid zelf fouten heft gemaakt. “Je kan dan niet zeggen: je hebt te laat betaald, jammer, nu hang je. Dat is echt uit den boze.”
Het lijkt wel een stokpaardje van Leo Damen, want ook later in het gesprek komt hij terug op het formalisme van het bestuursrecht. “De procedures zijn ingewikkeld, daar heb je juristen voor nodig. Maar we moeten ook een lawyer’s paradise zien te voorkomen. Ook hier geldt: maak je een foutje bij de aanvraag van bijvoorbeeld een subsidie of uitkering, dan kan de overheid best even bellen en vragen het hiaat aan te vullen. De Awb is te veel geformaliseerd terwijl het juist zou moeten deformaliseren.”
Ook Addie Stehouwer zegt dat we het formalismegevaar echt onder ogen moeten zien. “Een kwart eeuw geleden werkten we veel meer met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Tegenwoordig is dát zelfs procedureel geregeld. De rol van een mens zou een mooie aanvulling in de Awb zijn.” Ze verwijst naar multiprobleem-gezinnen. Als daar eens iemand over de schreef gaat, komen juridische vragen aan de orde, er komt een betalingsregeling, er is discussie over de beslagvrije voet. “De vraag moet zijn: wat is er in dit gezin aan de hand, dus buiten het juridische.”
“Menselijk contact is ook vorm van behoorlijk bestuur”, vindt Claessens. En Verburg: “We moeten bestuursrechtelijke conflicten inderdaad anders gaan benaderen. Nu zien we het te veel als een juridische puzzel. Dat heeft ook te maken met ons mensbeeld. De Awb is een vorm van escalatie, gericht op tegenstellingen. Het is een toernooimodel. In Denemarken pakken ze dat al tweehonderd jaar goed aan: de eerste rechter is een mediator, een eventuele tweede rechter is een ‘echte’ rechter. Het zou beter zijn wanneer rechters gaan Facetimen met partijen.”

Procedurele rechtvaardigheid
Michiel Scheltema vindt dat een ‘interessante gedachte’ – hij zal ideeën en voorstellen van anderen altijd positief benaderen. Hij ziet een nieuwe bepaling in de Awb al voor ogen: het bestuur zorgt voor een goede communicatie met de burger die in bezwaar gaat. “Dat is misschien wat vaag geformuleerd maar tegelijkertijd kun je er ook iets aan ophangen. Een mooie norm voor bestuurshandelen.” Hij herinnert zich dat hij vroeger zijn studenten leerde over termijnen. “Misschien hadden we het beter kunnen hebben over procedurele rechtvaardigheid.”
“Toen ik studeerde”, reageert Barbera Veltkamp, “hadden we bij rechtssociologie en rechtsantropologie het daar al over. Maar dat werd niet doorgetrokken naar de Awb, terwijl dat we nodig is.” Ook advocaat Claessens voelt er wel voor om de notie van de procedurele rechtvaardigheid in de Awb op te nemen.
Dat lijkt de boodschap van deze middag. Er is te veel oog voor het recht, te weinig voor de burger. Er zijn te veel procedures, er is te weinig menselijk contact. Het formalisme in het bestuursrecht is doorgeslagen. En dat ligt niet aan de Awb maar aan de manier waarop bestuursorganen – en dus ambtenaren – en rechters met die wet omgaan. Wat weer niet willen zeggen dat de Awb geen onderhoud verdient.
En dan verklaart Michiel Scheltema zélf een van de grondvesten van di Awb, het besluitbegrip, niet langer heilig. “Misschien moeten we het besluitbegrip loslaten voor de toegang van de rechter. Misschien moeten we elk conflict tussen overheid en burger aan de bestuursrechter kunnen voorleggen, ongeacht of er een besluit aan ten grondslag ligt of niet. Misschien is dat van groot belang voor de verdere ontwikkeling van de Awb.”

Wat moet er nu aan het bestuursrecht veranderen? Wat heeft prioriteit?
Leo Damen: “Het schort vooral aan de uitvoeringspraktijk. Daar moeten de eerste veranderingen plaatsvinden.”
Michiel Scheltema: “De staatsrechtelijke achtergrond zou in de Awb meer op de voorgrond moeten treden. De burger zou meer moeten beseffen dat hij een in een rechtsstaat leeft. Verder is er te veel gejuridiseerd. We moeten niet zo zeer de Awb veranderen, wel de bestuurscultuur, we moeten ambtenaren trainen. Het ministerie van BZK zou professionele standaarden voor de uitvoering van het bestuursrecht moeten ontwikkelen. Niet overal zitten immers ‘gouden ambtenaren’.”
Barbara Veltkamp: “Veel ambtenaren hebben goede bedoelingen. Het zijn geen sukkels. Ik heb moeite met het idee dat de bestuurs- en ambtenarencultuur anders moet.”

Wat kan er beter in het algemene bestuursrecht?
Addie Stehouwer: “Vertrouwen. De Awb moet bijdragen blijven leveren aan het actief verwerven van vertrouwen in overheid.”
Leo Damen: “In het consumentenrecht worden burgers erg goed beschermend, in het bestuursrecht worden ze direct afgerekend op fouten. In de Awb moeten mensen van vlees en bloed centraal staan, niet de homo juridicus.”
André Verburg: “In de VS kennen ze de plain language act. Ik vind dat de duidelijke taal-eis als norm in de Awb moet. De burger is ook gebaat bij mondelingen uitspraken. Daarnaast zou een nieuwe norm niet misstaat: de overheid streeft er bij schuldenkwesties niet naar burgers uit te knijpen als citroen. Alleen zou je dat wat netter moeten formuleren.”
Barbara Veltkamp: “Ik mis het evenwicht in de Awb. Nu is het te veel een allegaartje, dit moet er bij, dat moet er nog bij.”
Machteld Claessens: “Meer inhoud, minder procedures. Er zou meer tijd mogen zitten in klachten en bezwaarschriften en minder in welke rechter precies zou moeten worden bezocht.”
Michiel Scheltema: “We zouden ons meer moeten realiseren wat de burger kan en wie hij is, en daarmee in het bestuursrecht echt rekening houden. Niet te veel de nadruk leggen op formalistische problemen. Wat mij betreft worden de wet en de uitvoeringspraktijk samen aangepast.”

Gepubliceerd in: Mr. maart 2018.

Advertenties

Acht glazen bier op, daarna aan het werk

Tijdens een receptie drinkt een ICT-beheerder van de gemeente Eindhoven acht glazen bier. ’s Avonds werkt hij vanuit huis even aan het computersysteem van zijn stad, maar handelt daarmee in strijd met het zero tolerance-beleid ten aanzien van alcohol. Wat zijn de consequenties?

© Michel Knapen

Het was ongetwijfeld een gezellige afscheidsreceptie van een collega, die ICT-beheerder André Lievendaal* op 31 augustus 2017 bezocht. Die dag had Lievendaal verlof, maar ging in de ochtend toch naar zijn werkplek (gemeente Eindhoven) om wat laatste werkzaamheden af te ronden en taken over te dragen – een dag later zou hij op vakantie gaan. Tijdens de receptie ’s middags dronk hij acht glazen bier. Om 18.00 uur was hij weer thuis, om 22.00 uur voerde hij nog een computertest uit op de gemeentelijke server.
Acht pinten, dat is ‘bovenmatig’ drankgebruik, aldus het college. Alcoholgebruik in privétijd is niet toegestaan als kort daarna werkzaamheden moeten worden verricht, zeker aan het digitale systeem van de gemeente. Fouten maken kan grote gevolgen hebben voor de ICT-infrastructuur en daarmee behoorlijke schade veroorzaken.
Volgens het Eindhovense college was Lievendaal in grote lijnen op de hoogte van het zero tolerance-beleid ten aanzien van alcoholgebruik voor en tijdens het werk. Hij was aanwezig op de bijeenkomst waar dit beleid werd besproken. Verder had hij enkele maanden eerder ook al eens gedronken voorafgaand aan het werk. Toen waren het twee biertjes tijdens een diner met collega’s, waarna Lievendaal in de avonduren nog moest overwerken. Het college had hem erop aan gesproken en hem verteld dat bij herhaling disciplinaire maatregelen zouden volgen. Nu was het zo ver: plichtsverzuim, hij wordt gestraft met ongevraagd ontslag.
Bij de rechtbank Oost-Brabant (Den Bosch) komt het college terug van een eerder ingenomen standpunt. Het college vindt niet langer dat Lievendaal tijdens het verrichten van werkzaamheden in de avond van 31 augustus nog onder invloed van alcohol was, wel verwijt het college hem dat hij het risico heeft genomen dat hij onder invloed van alcohol zou zijn. Ook daarmee handelde Lievendaal in strijd met de eerdere waarschuwing en met het zero-tolerance-beleid. Daarop moet strafontslag volgen, vindt het college.
Lievendaal, op zijn beurt, wijst erop dat het zero tolerance-beleid ook weer niet zoveel voorstelt. Een eerdere drankinname werd slechts afgedaan met een waarschuwing. Tsja, dan wordt het beleid niet zo strikt toegepast als het college wil doen voorkomen.
De rechtbank stelt in zijn uitspraak van 10 januari vast dat het zero tolerance-beleid niet op schrift is gesteld. Daarmee is niet duidelijk gemaakt wat de precieze inhoud en reikwijdte ervan is. Lievendaal wist weliswaar dat college een dergelijk beleid heeft, maar niet wat het exact inhield. Daarom was Lievendaals drankgebruik tijdens de receptie niet in strijd met dat beleid.
Maar heeft Lievendaal onverantwoorde risico’s genomen om na acht pils een computertest uit te voeren aan de gemeentelijke website? Nee. Dat waren geen, zoals college beweert, werkzaamheden in het digitale systeem van de gemeente, het ging ‘slechts’ om de bereikbaarheid van de website voor bezoekers. Alles opgeteld was er geen sprake van gevaarzetting en door de onbekendheid met het drankbeleid ook niet van plichtsverzuim. Het strafontslag wordt vernietigd.
Lievendaal heeft inmiddels een andere baan en wil niet terug naar zijn oude functie. Wel wil hij van college een schadevergoeding vorderen, maar daarover oordeelt de rechtbank niet in deze zitting.

* De naam is gefingeerd.

Gepubliceerd in: Binnenlands Bestuur 3, 2019.

Ambtenaren krijgen na 2020 te maken met mildere rechter

Ambtenaren die na 2020 over de schreef gaan, krijgen dan niet meer te maken met de bestuursrechter maar met de civiele rechter. Die oordeelt op dit moment minder streng, zo blijkt uit meerdere praktijkgevallen. De vraag is of ambtenaren daar in de toekomst van gaan profiteren.

© Michel Knapen

Een ambtenaar die zich schuldig maakt aan belangenverstrengeling, of tenminste de schijn van belangenverstrengeling heeft gewekt, kan rekenen op weinig begrip van de Centrale Raad van Beroep. Aan ambtenaren worden volgens de hoogste ambtenarenrechter hoge integriteitseisen gesteld. Een ontslag is dan ook meestal het logische gevolg van belangenverstrengeling.
Maar dan de civiele rechter. Vorig jaar oordeelde de kantonrechter Arnhem dat in een soortgelijke zaak niet kon worden bewezen dat de werknemer (private sector) zich schuldig had gemaakt aan belangenverstrengeling. Zelfs een eventuele schijn van belangenverstrengeling kon de werknemer niet worden verweten. De werkgever die de arbeidsovereenkomst wilde laten ontbinden – wegens ernstig verwijtbaar handelen door de werknemer – kreeg dan ook nul op rekest.

Neuzen in bestanden
Waarin het bestuursrecht, waar ambtenaren nu mee te maken hebben, alleen al de schijn van belangenverstrengeling zal leiden tot ontslag, lijkt de kantonrechter – waar ambtenaren na 2020 mee te maken krijgen, als de Wet normalisering rechtpositie ambtenaren is ingevoerd – veel soepeler. Dat geldt ook wanneer een ambtenaar en een werknemer zitten te neuzen in bestanden waar ze eigenlijk niets te zoeken hebben.
In 2017 moest het gerechtshof Den Haag de vraag beantwoorden of een medewerkster van de Sociale Verzekeringsbank (SVB) terecht op staande voet was ontslagen nadat ze 350 keer het SUWI-net had geraadpleegd, terwijl dit geen verband hield met gevalsbehandeling. Ze keek dus in bestanden terwijl dat niet mocht. ‘Het hof was duidelijk’, zegt Vincent van Cruijningen, als advocaat verbonden aan Capra Advocaten. ‘De raadplegingen waren inderdaad niet toegestaan maar haar acties leverden geen dringende reden op voor ontslag op staande voet. Op de SVB rust immers de verantwoordelijkheid de medewerkster op structurele basis voor te lichten, te begeleiden en te waarschuwen. De SVB had haar met een minder ingrijpende maatregel moeten straffen.’
Ambtenaren kunnen het oneigenlijk raadplegen van SUWI-bestanden beter achterwege laten, zegt Van Cruijningen. Over de verschillen tussen de behandeling door de civiele rechter en bestuursrechter schreef hij in het boek Het nieuwe arbeidsrecht in de publieke sector, dat zijn kantoor bij het 90-jarige jubileum (1 november) uitgaf.
Van Cruijningen: ‘De Centrale Raad van Beroep hanteert een veel strengere lijn. In een zaak uit 2013 mocht op basis van anonieme meldingen al een integriteitsonderzoek worden verricht. Daaruit bleek dat een ambtenaar voor niet-zakelijke doeleinden SUWI had geraadpleegd. Plichtsverzuim, wat leidde tot een onvoorwaardelijk strafontslag.’

Witwassen
Dat verschil in toetsing door rechters is ook te zien bij een ander ‘delict’: strafbare handelingen begaan in de privésfeer. Een werknemer die werkte bij een containerterminal was veroordeeld voor verboden drugs- en vuurwapenbezit, cocaïnehandel en het witwassen van zwart geld. Ondanks het feit dat de werkgever een streng anti-alcohol- en drugsbeleid voerde, was de kantonrechter soepel: er was geen sprake van ernstig verwijtbaar handelen, omdat de strafbare handelingen in de privésfeer hadden plaatsgevonden. Had een ambtenaar zich schuldig gemaakt aan vergelijkbaar gedrag in de privésfeer, dan waren de rapen gaat, zo blijkt uit de vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep: dat wordt dan betiteld als ernstig plichtsverzuim, zeer waarschijnlijk gevolgd door strafontslag.

Omstandigheden
Het lijkt er voor ambtenaren die zich onder de Wnra schuldig maken aan een integriteitsschending gunstig uit te zien: ze krijgen dan te maken met een andere, mildere rechter. Toch is dat niet het hele verhaal, zegt Van Cruijningen.‘
Na 2020 krijgt ook de civiele rechter te maken met integriteitsregels uit de Ambtenarenwet. Zijn toetsingskader verandert dus. Nu kijkt de Centrale Raad vooral naar de ernst van de feiten, en in minder mate naar de persoon van de beschuldigde en de omstandigheden waarin de integriteitsschending zich heeft voorgedaan. De civiele rechter neemt dat laatste uitdrukkelijker mee in zijn beslissing. Als nu een ambtenaar een lang dienstverband heeft en door zijn strafontslag financieel zwaar wordt benadeeld, dan is dat jammer. De civiele rechter weegt dat zwaarder en zal het ontslag eerder tegenhouden omdat hij het ontslag op staande voet een onredelijk forse sanctie vindt. Dat is natuurlijk leuk voor deze ambtenaar maar de vraag is of het in alle gevallen maatschappelijk wenselijk is.’

Waarschuwen
Het líjkt er dus op dat ambtenaren onder het civiele recht iets milder worden behandeld als ze zich schuldig maken aan een integriteitsschending. Maar vergeet niet, zegt Van Cruijingen: de procedure bij de civiele rechter zelf is minder aantrekkelijk. ‘Je hebt, als je het ontslag op staande voet wilt aanvechten, eerder een advocaat nodig, je betaalt griffierechten en je kan worden veroordeeld in de proceskosten – bij een procedure nu bij de bestuursrechter is dat minder het geval. In het bestuursrecht kun je procederen in twee instanties, in het civiele recht in drie – tot en met de Hoge Raad. Dat kan het veel duurder maken. Ik verwacht daarom dat zit soort kwesties in de toekomst eerder worden geschikt.’Ook vermoedt Van Cruijningen dat er iets anders zal gebeuren: overheidswerkgevers zullen schendingen van integriteit en de straffen die erop volgen beter gaan opschrijven. Doe je een greep in de kas, dan volgt deze sanctie. Seksueel intimiderend gedrag? Dan die sanctie. Van Cruijningen: ‘Het waarschuwen van ambtenaren wordt dus belangrijker. Als de interne regels duidelijk zijn dan krijgen overheidswerkgevers eerder de rechter mee. Ambtenaren krijgen dan toch te maken met een strenge civiele rechter, omdat ze door hun overheidswerkgever al gewaarschuwd zijn.’

Gepubliceerd in: Binnenlands Bestuur 1, 11 januari 2019.

 

Vergelijkbare functie, toch geen benoeming

Een afdelingshoofd van de gemeente Westland vindt dat de nieuwe functie van clusterdirecteur veel lijkt op zijn huidige werk, en dat het vrij logisch is dat hij daarin wordt benoemd. Waarom denkt iedereen daar anders over?

© Michel Knapen

Als in juli 2016 de gemeente Westland besluit haar organisatiestructuur te veranderen, komt de functie van afdelingshoofd te vervallen (daarvan zijn er vijf) en wordt een nieuwe functie gecreëerd: die van clusterdirecteur, waarvan er vier komen. Onder andere de afdelingshoofden worden uitgenodigd te solliciteren op de functie van clusterdirecteur. Ook afdelingshoofd Rien Pooldijk* toont interesse.
Al snel krijgt hij te horen dat hij niet wordt benoemd, en wordt als afdelingshoofd boventallig verklaard. Hij gaat tijdelijke werkzaamheden verrichten als projectleider, voor even veel uren en in dezelfde salarisschaal.
Maar Pooldijk wil clusterdirecteur worden. Hij vindt dat er sprake is van ‘functievolgerschap’ – de nieuwe functie volgt min of meer automatisch uit de vorige, zodat hij daarvoor in aanmerking moet komen. Het college bestrijdt dat. Pooldijk kan of tijdelijk werk doen in schaal 15, of een andere functie accepteren in schaal 13, maar die vindt Pooldijk weer niet passend.
Via de rechtbank Den Haag belandt de onenigheid bij de Centrale Raad van Beroep, die 13 december uitspraak deed. De hoogste ambtenarenrechter benadrukt dat het vaste rechtspraak is dat de beslissing van een bestuursorgaan in een sollicitatieprocedure het resultaat is van een beoordeling van de capaciteiten van sollicitanten tegen de achtergrond van de functie-eisen. Daarbij heeft het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid. De Raad gaat dus niet bepalen of Pooldijk wel of niet clusterdirecteur had moeten worden, maar toetst alleen of het bestuursorgaan in redelijkheid tot de afwijzing heeft kunnen komen.
Dat Pooldijk stelt dat de functie van clusterdirecteur nagenoeg hetzelfde is als die van afdelingshoofd, en dat hij daarom functievolger is, haalt hij uit het Sociaal Statuut 2011. Daarin staat dat een boventallige een functievolger is die in de oude organisatie is geplaatst op een functie die in de nieuwe organisatie in een minder aantal terugkomt. Maar het college legt uit dat het begrip ‘boventallige’ in het Sociaal Statuut 2011 slordig is gedefinieerd, en dat het – conform de CAR/UWO – een ambtenaar betreft die wegens reorganisatie niet kan worden geplaatst. Daar komt het college mee weg. De Raad stelt vast dat Pooldijk géén functievolger is en dus niet zo maar kan worden benoemd: hij moet netjes solliciteren. De Raad constateert verder dat de functie van clusterdirecteur breder is dan die van afdelingshoofd, met meer verantwoordelijkheden. Ook om die reden zijn afdelingshoofden geen functievolgers.
Dan gooit Pooldijk het op de samenstelling van de selectiecommissie. Er zou zijn gehandeld in strijd met de Regeling werving en selectie, waarin staat dat de selectiecommissie in beginsel bestaat uit tenminste de toekomstige leidinggevende en een naaste medewerker. En Pooldijk is niet beoordeeld door een naaste medewerker, maar door de burgemeester, de wethouder/portefeuillehouder P&O, de gemeentesecretaris/algemeen directeur, een externe deskundige van Berenschot en de voorzitter en een lid van de ondernemingsraad. De Raad vindt dat de Regeling het college voldoende ruimte bood om een uitzondering te maken. Met zo’n brede samenstelling van de selectiecommissie heeft geen schending van het verbod van vooringenomenheid plaatsgevonden.
Daarbij komt het functioneren van Pooldijk zelf: hij scoorde onder verwachting op leiderschap, oplossingsgerichtheid en netwerken; deze competenties zijn, naast motivatie en kennis, genoemd als ontwikkelpunt. Voldoende redenen waarom Pooldijk niet is geplaatst op de door hem gewenste functie.

* De naam is gefingeerd.

Gepubliceerd in: Binnenlands Bestuur 1, 11 januari 2019.

Voor straf werken zonder bezoldiging

Een ambtenaar van de gemeente Rotterdam legde een opdracht (of verzoek?) van zijn teamleider naast zich neer, omdat hij zich niet lekker voelde. Voor straf moet hij zonder bezoldiging gaan werken. Is dat niet wat overdreven voor een kwartiertje ‘werkweigeren’?

© Michel Knapen

Dat ene kwartiertje, waarop Kees Landaard* besloot niet te werken, zal hem nog enige tijd heugen. Het is dinsdag 16 augustus 2016, kwart voor vijf in de namiddag. Bij de gemeente Rotterdam komt een melding binnen waarvoor milieu-expertise is vereist. Landaard is de man die dat moet oppakken, maar doet dat niet. Zijn teamleider, die het gesprek tussen Landaard en de centralist opvangt, spreekt Landaard hierop aan. Tot tweemaal toe vraagt hij hem werk te maken van de melding. Landaard laat het lopen.
Ik was ziek, verweert Landaard zich later, als het gedoe serieuze vormen heeft aangenomen. De rechtbank Rotterdam, die zich in eerste instantie over het conflict buigt, gelooft dat niet. Kan best zijn dat Landaard zich aan het einde van de dag niet lekker voelde, maar hij meldde zich pas ná 16.45 uur ziek. De hele dag had hij gewoon gewerkt. Conclusie: omdat Landaard tijdens zijn dienst geen gehoor gaf aan de opdracht van zijn leidinggevende, heeft hij nagelaten te doen wat van een goed ambtenaar mag worden verwacht. Dit is plichtsverzuim, waarvoor het college hem een disciplinaire straf mocht opleggen. Landaard gaat in hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep.
Die ontdekt dat Landaard, op die bewuste dag, rond 16.00 uur een discussie en een mailwisseling met zijn teamleider had gehad over zijn overplaatsing naar een ander team. Toen die melding om 16.45 uur kwam, wilde Landaard een punt achter zijn dienst zetten. Hij had het wel gezien, voor vandaag. Nadat de teamleider Landaard er herhaaldelijk op wees dat van hem werd verwacht dat hij de melding zou oppakken, meldde Landaard zich ziek. Maar ziek was Landaard niet, volgens de Raad. Wel geëmotioneerd door de eerdere discussie over de overplaatsing, verklaarde Landaard zelf tijdens de hoorzitting van 24 januari 2017. Omdat hij niet wist hoe hij zou reageren op de teamleider en zijn opdracht om de melding direct op te pakken, heeft hij ‘dit opgelost’ door zich ziek te melden.
De Raad stelt vast dat het Landaard duidelijk was dat van hem werd verwacht dat hij met de melding aan de slag zou gaan. Dat Landaard beweert dat er slechts sprake was van een vrijblijvend verzoek, en niet van een (dienst)opdracht, verwerpt de Raad. Landaard had moeten begrijpen dat hij de melding móest oppakken.
Maar een collega, die al aanwezig was voordat diens dienst om 17.00 begon, had de melding toch kunnen overnemen en afhandelen, vindt Landaard. De Raad vindt van niet. Landaard had dienst tot 17.00 uur, en van hem mocht daarom, ondanks de emoties van het moment, worden verlangd dat hij gehoor gaf aan de melding en de opdracht van zijn leidinggevende zou opvolgen. Ook de Raad spreekt uit: plichtsverzuim.
En dan de straf. Het Ambtenarenreglement Gemeente Rotterdam bepaalt dat een van de disciplinaire straffen is: buitengewone dienst, op andere dagen dan zon- en feestdagen, zonder beloning of tegen een lagere dan de normale bezoldiging.
Ook al vindt Landaard van niet, de Raad vindt dat in zijn uitspraak van 20 december 2018 een passende straf. Dat ene kwartiertje ‘werkweigeren’ kwam hem duur te staan.

* De naam is gefingeerd.

Gepubliceerd in: Binnenlands Bestuur 2, 25 januari 2019.

Helft gerechtsgebouwen is nog onvoldoende duurzaam

Alle kantoren in Nederland moeten op 1 januari 2023 energielabel C hebben. Bij de gerechtsgebouwen moet nog een flinke slag worden gemaakt, blijkt uit een inventarisatie van Mr. vooral de Raad voor de rechtspraak, die nu energielabel G heeft.

© Michel Knapen

Is uw kantoor gevestigd in een pand dat voor 1999 is gebouwd? Dan heeft u – als u nooit werkzaamheden hebt uitgevoerd die het pand moeten verduurzamen – waarschijnlijk energielabel D. Voor 1992? Label E. Voor 1981? Label F. En panden van voor 1974, waaraan nooit iets is gedaan, hebben bijna zeker energielabel G.
Naar schatting moet 44 procent van de Nederlandse kantoorgebouwen ‘iets’ gaan doen om in 2023 van start te gaan in een energielabel C-pand. Uit een inventarisatie van Mr. blijkt dat de helft van de rechtbankgebouwen energielabel D of minder scoort. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland heeft een lijst opgesteld waarin, op postcode en huisnummer, de energielabels van nagenoeg alle kantoorpanden zijn terug te vinden (EP-Online). Sommige rechtbankgebouwen ontbreken op deze lijst, er zijn panden met twee energiewaarden.

Label D-G
Een deel van de rechtbank Arnhem, de rechtbanklocaties Lelystad, Groningen, Eindhoven, Tilburg, Amsterdam en Utrecht scoren een D en moeten aan de slag om daar minstens een C van te maken. Maastricht, Zaanstad, Enschede, Dordrecht, Assen en een deel van Leeuwarden doen het nog slechter met een E. Een deel van de rechtbank Rotterdam heeft ook E maar een ander deel heeft al energielabel A. In Nijmegen moeten de handen echt uit de mouwen worden gestoken: daar hebben ze nu label G. De Centrale Raad van Beroep zit in hetzelfde gebouw als de rechtbank Utrecht, en heeft dus een D. Het slechtst scoort het gebouw van de Raad voor de rechtspraak aan de Haagse Kneuterdijk: een G.

Label A-C
Een aantal andere rechtbanken zit voorlopig safe. De rechtbank Den Haag heeft een C (het hof Den Haag en het College van Beroep voor het bedrijfsleven dus ook), evenals de locaties Apeldoorn, een deel van Alkmaar, een deel van Arnhem, en Almelo en Middelburg. De rechtbank Roermond en de rechtbank en het hof Den Bosch halen een B. De beide locaties in Haarlem (Appelaar en Jansstraat) zitten op een A, evenals Bergen op Zoom en het Ministerie van Justitie. Het Schipholcomplex in Haarlemmermeer en het nieuwe gebouw van de Hoge Raad scoren zelfs A++ – het hoogst haalbare. In januari komt het Rijksvastgoedbedrijf (voorheen de Rijksgebouwendienst) met een plan hoe de rechtbanken groener te maken.

Kosten
Gemiddeld verbruikt een kantoorpand 200 KwH per vierkante meter. Om de Parijsdoelstellingen te halen moet dan omlaag naar 50. Kantoren met een label D, E of F kunnen zonder bouwkundige ingrepen worden aangepast om label C te halen. Vaak is een energiezuinige verlichting al voldoende. Bij kantoren die nu label G hebben, zijn maatregelen als glas- of dakisolatie nodig.
Deze energietransitie kost kantooreigenaren samen naar verwachting eenmalig 860 miljoen euro. Uit een onderzoek van het Economische Instituut voor de Bouw (EIB) en Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) blijkt dat het upgraden van een gebouw met F-label of hoger een investering van ongeveer 15 euro per vierkante meter kost. Moet een kantoor van G naar C worden gebracht, dan zal dat tussen 39 en 71 euro per vierkante meter kosten. De terugverdientijd ligt gemiddeld tussen de 3 en 6,5 jaar, maar dat is afhankelijk van het type gebouw en de energieprijs. “Wel zijn deze cijfers volgens veel vastgoedeigenaren te optimistisch”, zegt vastgoed- en huurrechtadvocaat Aemile van Rappard (Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn).

Casco huren
Dat de helft van de kantoorgebouwen een energielabel D (of slechter) heeft, zal ook gelden voor advocatenkantoren, mits ze maar een oppervlak hebben van 100 m2 – daaronder geldt die energie-eis niet. Volgens Van Rappard zit de meerderheid van de advocaten in een huurpand, en ook al is vooral de eigenaar verantwoordelijk voor het hogere energielabel, een te laag label kan ook consequenties hebben voor de huurder. Van Rappard, tevens voorzitter van de Vereniging van Huurrecht Advocaten, adviseert advocaten dan ook goed tijdig actie te ondernemen.
Huurders die zeggen dat een energielabel C een zaak is van alleen de verhuurder/eigenaar, komen volgens Van Rappard bedrogen uit. Veel huurders van kantoorruimte huren ‘casco’. De verhuurder is dan verantwoordelijk voor het aanbrengen van isolatie van de buitenmuren en het aanbrengen van dubbel glas. Bij ‘casco-huur’ brengt de huurder echter de verlichting en dergelijke aan. Aangezien de verlichting ook invloed heeft op het energielabel kan het zijn dat de huurder ook met kosten wordt geconfronteerd. Van Rappard: “Uitgangspunt is bovendien dat de verhuurder de huurder niet in zijn huurgenot mag storen. Maar de huurder moet wel dringende werkzaamheden toestaan. Is sprake van renovatie, dan moet de verhuurder komen tot een redelijk voorstel. Van een renovatie is sprake als de toevoegingen of veranderingen aan het gehuurde leiden tot een hoger huurgenot. Bij een renovatie heeft de verhuurder de mogelijkheid om via het redelijk voorstel een aanpassing van de huurovereenkomst of een hogere huurprijs af te dwingen.” Voor zijn eigen kantoor zal dat niet nodig zijn: het gehuurde pand van Pels Rijcken heeft al energielabel A.

Huurprijsvermindering
Het upgraden naar label C is inmiddels ook een populair onderwerp voor bloggende advocaten. Wanneer een kantoorruimte na de ingangsdatum niet voldoet aan de label C-verplichting, is er in beginsel sprake van een gebrek, schrijft Eyup Cerci op de site van zijn kantoor TaylorWessing. “Een gebrek wordt immers gedefinieerd als ‘een genotsbeperking die niet aan de huurder is toe te rekenen’. Het gevolg hiervan is dat de huurder in beginsel aanspraak kan maken op herstel, huurprijsvermindering en schadevergoeding. Dit brengt dus mee dat op de verhuurder de nodige verplichtingen rusten om te voldoen aan de label C-verplichting. Gelet op de sanctie van het niet mogen gebruiken van het kantoorruimte, heeft de huurder er ook belang bij om te voldoen aan de label C-verplichting.”
Huurders doen er goed aan tijdig de eigenaar te waarschuwen dat het gebouw in 2023 een label C moet hebben. Is dat niet het geval, dan kan het pand zelfs worden gesloten. “Begin er op tijd aan”, zegt Van Rappard. “Er is een personeelstekort in die branche, wat de kosten van aanpassingen ook nog eens kan opdrijven.”

Energiescan
Uit een kleine rondgang blijkt dat advocatenkantoren zich wel bewust zijn van de eis om binnen enkele jaren energielabel C te bemachtigen. Bij Van Veen Advocaten (Ede) gaan ze ervan uit dat het wel goed zit. In januari 2019 komt de energieleverancier een scan maken en laat dan weten wat het label is. Kantoormanager Otto Meijnen maakt zich er niet druk om. “Het pand is vijf jaar geleden gebouwd. We hebben C, of nog beter. Het wordt wel voor iedereen een uitdaging om in 2030 energielabel A te hebben, zoals is voorgesteld. Aan de andere kant: de techniek ontwikkelt zich snel. Omdat je de kosten kunt terugverdienen, het een maatschappelijke verantwoordelijkheid én een wettelijke plicht is, zal die transitie voor ons zeker acceptabel zijn.”

Gemeentelijk monument
De eigenaar van het pand waar advocatenkantoor MANZ Legal (Utrecht) is gevestigd, lijkt vooralsnog de dans te ontspringen. Dat is een gemeentelijk monument en daarvoor gelden de regels niet. Nóg niet, vermoedt advocaat Jilles van Zinderen van dat kantoor. “We hebben de verhuurder er op aangesproken: we weten niet hoelang die vrijstelling zal gelden. Het is een oud pakhuis, koud in de winter en warm in de zomer. Het binnenklimaat is moeilijk te reguleren. Energielabel C halen we niet met de led-lampen die er al hangen. Er zou bijvoorbeeld een kostbare afzuiginstallatie moeten komen voor een betere ventilatie. De verhuurder maakt nog geen aanstalten: hij moet dat betalen, terwijl de energiebesparingen vervolgens voor ons als huurder zijn.”

Achterhaald
De energiescores die zijn opgenomen in dit EP-register dateren van 1 juli 2018, en kan in de praktijk dus zijn achterhaald. Dat de lijst in bepaalde gevallen slechts als indicatief moet worden beschouwd en zeker niet feilloos is, merkte Monique Bronk, kantoormanager van Bierman Advocaten te Tiel op. “Ons pand dateert van voor 1974 en heeft daardoor automatisch een label G-kwalificatie. Echter in 2012 is het pand in zijn geheel gestript en volgens de nieuwste normen weer opgebouwd. Onlangs is het pand gekeurd en blijkt dat het voldoet aan de hoogste normering, waardoor een label A is afgegeven.”

Gepubliceerd op: Mr-online.nl, 8 januari 2019.

Samen normaliseren gaat beter

Naar verwachting treedt de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren op 1 januari 2020 in werking. Gemeenten zijn er nu al mee in de weer, hoewel het wachten is op de nieuwe cao. Een aantal gemeenten werkt bij de invoering van de wet samen met buurgemeenten. Wat zijn daarvan de voordelen?

© Michel Knapen

In Delft hebben ze niet eens overwógen om de Wnra ‘alleen’ in te voeren. Gemeentesecretaris Hans Krul, tevens algemeen directeur, is lid van de Haaglandse kring van negen gemeentesecretarissen. In die kring werken ze ook samen op het gebied van HRM, ‘Werken in Haaglanden’ heet dat daar. ‘Logisch dat we elkaar in het Wnra-traject kunnen helpen’, zegt hij. ‘We moeten als gemeenten meer als één werkgever gaan denken. Dan is het bijvoorbeeld ook gemakkelijker om een medewerker van de ene naar een andere gemeenten over te nemen.’
Vacaturevervullingen deden de negen gemeenten – Delft, Zoetermeer, Westland, Midden-Delftland, Leidschendam-Voorburg, Pijnacker, Rijswijk, werkorganisatie Duivenvoorde – al gezamenlijk. Solliciteerde een medewerker van een van de Haaglandse gemeente bij een andere deelnemende gemeenten, dan is er sprake van ‘prioriteit’. Een samenwerking die organisch aan het groeien is, zegt Krul: eerst uit arbeidsmarktoverwegingen, nu dus ook de Wnra. ‘Je kan overal het wiel alleen uitvinden, maar we kunnen ook gezamenlijk optrekken, gezamenlijk leren en de taken verdelen. We beogen met die samenwerking overigens ook iets anders. Ieder heeft zijn eigen lokale regelingen en een spin off van deze gezamenlijke operatie zou kunnen zijn die eigen regelingen meer harmoniseren. Ook dat kan mensen in onze regio mobiel maken.’ Onder die lokale regelingen vallen bijvoorbeeld de doelen voor het IKB, verhuiskosten en kosten voor het woon-werkverkeer.. ‘Alles wat straks niet uitputtend in de cao is geregeld, maar wat je nog lokaal kunt afspreken..’
Fréderique Koetsier, projectleider Wnra in Delft wijst erop dat er al een gezamenlijke projectgroep arbeidsvoorwaarden en rechtspositie was. ‘De Wnra is een mooie aanleiding dit stevig door te zetten. We gaan ons richten op opleidingen: HRM-mensen, PSA’s en juristen moeten worden bijgeschoold in het private arbeidsrecht. Hoe logisch is het dat je dat samen oppakt.’
Secretaris Krul zegt dat de gemeente Delft werkt met een budget van 130 duizend euro voor de invoering van de Wnra. ‘Het scholingsplan pakken we gezamenlijk op, daar haal je voordelen uit. Alleen al daarvoor is 70 duizend euro gebudgetteerd, maar misschien kan dat voor 50 of 60 duizend.’
Koetsier spreekt van een ‘dynamische samenwerking’. ‘We zijn begonnen met het opstellen van een plan van aanpak in deze regio. Dat is wel lokaal geïmplementeerd, ieder houdt z’n eigen noodzakelijke regelruimte. Maar om echt een slag te kunnen slaan hebben we de cao van VNG nodig, om te kijken waar we ruimte hebben om te opereren.’ Nadrukkelijk zegt ze erbij: iedere gemeente behoudt nog de eigen identiteit.
Dat veel gemeenten de Wnra alleen lokaal invoeren heeft volgens Krul te maken met je visie op gemeenteland’. Zijn visie: je moet het in toenemende mate met elkaar doen. Wat hem betreft is er geen maximum aan het aantal gemeenten dat samen de Wnra invoert: Alles wat kán aansluiten kan meerwaarde opleveren.’
Vooralsnog is het bij negen gemeenten gebleven, die samen een Leidraad plan van aanpak hebben opgesteld. Koetsier: ‘Dat is voor de samenwerkende gemeenten heel praktisch en handig geweest. Er staan punten in waar we allemaal aan moeten denken, en een tijdpad. Op basis van deze Leidraad stelde ieder zijn eigen plan van aanpak op.’ Delft heeft dat plan van aanpak in ieder geval rond, nu is de uitwerking aan de beurt: de opleidingen regelen. Overigens wordt de grootste werkdruk in 2019 verwacht, dan komt het echt erop aan.
De medewerkers zelf zijn er in deze negen gemeenten nog niet mee bezig, zeggen Krul en Koetsier. ‘Het gaat om belangrijke wijziging voor alle ambtenaren. Dat zal veel vergen van de afdelingen HRM. Maar we blijven wel ambtenaar. Aan de materiële rechtspositie verandert ook weer niet zo veel. Salarissen blijven salarissen en het werk blijft het werk. Goed, de bezwaarschriftprocedure verdwijnt, het ontslagrecht verandert. Financieel gaat deze omzetting de mensen niet raken. We krijgen nu een civielrechtelijke cao. Die hadden we niet maar we deden wel alsof het wel zo was.’
Vooral de afdelingen HRM krijgen het druk. Koetsier: ‘Er moeten arbeidsovereenkomsten komen voor alle medewerkers. In de samenwerking kies je daarvoor een model, maar lokaal moet de HRM-afdeling dat gaan uitvoeren. Later krijgen de afdelingen communicatie het druk: iedereen moet goed worden geïnformeerd over wat ze kunnen verwachten. Die communicatie willen we ook in de regio oppakken, zoals het maken van filmpjes. Dat kan je samen beter dan iedere gemeente apart. De samenwerking bespaart dus inzet van menskracht maar lokaal leidt de Wnra-invoering wel tot veel werk.’
Volgens Koetsier zal, naarmate de tijd vordert, de samenwerking verder toenemen. ‘We kregen zelf het verzoek van een gemeente om zich bij ons samenwerkingsverband aan te sluiten. Veel zullen denken: we doen het zelf wel maar gaandeweg de rit er toch achter komen dat samenwerken voordelen biedt. Misschien is dat onbekendheid of onderschatting.’

Een half uur rijden naar het oosten werkt de gemeente Gouda ook samen – met Capelle aan den IJssel, Katwijk, Krimpen aan den IJssel, Krimpenerwaard, Nieuwkoop, Waddinxveen, Zuidplas en de Omgevingsdienst Midden Holland – om gezamenlijk de Wnra in te voeren. Dat wil zeggen: er zijn voorbereidingen getroffen maar Jan van Opijnen, beleidsmedewerker arbeidsvoorwaarden, rechtspositie en juridische zaken (Gouda) en Jan Robbemond, initiatiefnemer van deze regionale werkgroep en beleidsmedewerker personeel en rechtspositie(Krimpen aan den IJssel) zitten nu te wachten. Wachten op materiaal van de LOGA-partijen – het Landelijk Overleg Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden, waarin de VNG en vakbonden nu sleutelen aan de nieuwe cao voor het gemeentepersoneel. Rond 1 januari 2019 moet die er zijn. ‘Die geeft richting aan de keuzes die we moeten maken en wat we moeten gaan doen’, zeggen Van Opijnen en Robbemond. Nu zijn ze ‘bezig’ met voorbereidende werkzaamheden, maar vanaf 2019 krijgt elke gemeente het druk, dus ook wij als werkgroep.
In enkele gemeenten werkt een projectleider – soms een ingehuurde – en een of enkele medewerkers aan de invoering van de Wnra, elders doet één persoon dat. ‘Voor die ene persoon is het echt een behoorlijke klus’, vindt Van Opijnen.
De acht gemeenten en de ene Omgevingsdienst MH zijn bewust bij elkaar gaan zitten om de nieuwe wet in de organisaties onder te brengen. Robbemond: ‘Het is een grote operatie, met veel aspecten en invalshoeken. Dat zorgt voor veel vragen en interpretaties. Iedere deelnemer in de werkgroep neemt z’n eigen ervaring en kennis mee. Je leert ook van de aanpak van anderen, dat voorkomt dat je in valkuilen stapt. Met de Wnra wordt het publieke arbeidsrecht omgezet in civiel arbeidsrecht. Kennis daarvan is binnen ons geheel van negen beperkt aanwezig. We zijn zoekende en daarin steunen we elkaar.’
Ook het grotere Gouda hecht aan de samenwerking, zegt Van Opijnen. ‘Anders moeten we het wiel alleen uitvinden. Dat vraagt meer tijd en je mist dan de inbreng van anderen. Bovendien kun je juist van elkaar leren’
Zo heeft het ene lid van de werkgroep verstand van medezeggenschapskwesties, een ander wat meer ervaring op het gebied van het arbeidsrecht. en Gouda heeft bijvoorbeeld een draaiboek gemaakt. ‘We hadden al het Draaiboek Wnra van de VNG, opgesteld door Driessen HRM. Dat bevat verschillende hoofdstukken en per hoofdstuk een tijdspad. Dat hebben we omgebouwd tot een draaiboek met de tijdpaden onder elkaar. In één oogopslag zie je wat per maand moet worden gedaan’. ‘Die vertaalslag naar de praktijk werkt efficiënter dan ‘VNG/Driessen, vult Robbemond aan’. Dit draaiboek is een voorbeeld voor de andere acht organisaties. Het is overigens van belang voor meer gemeenten en daarom staat het nu ook op de site van de VNG. Veel gemeenten gebruiken dit.’ Elke gemeente is overigens vrij om zich aan dit tijdpad te houden. Gouda bijvoorbeeld volgt het tijdpad op de voet, andere organisaties houden zich daar minder strikt aan en er zijn ook organisaties die eerst de cao afwachten.
Net als in Delft werkt Gouda in een groep van negen organisaties. Is dat niet wat veel? Robbemond: ‘Een paar jaar geleden hadden we een andere grote exercitie, over een nieuw beloningshoofdstuk in CAR/UWO. Dat deden we met zes mensen. Deze zes, van verschillende gemeenten, doen nu ook met dit gezamenlijke Wnra-traject mee. Dat nieuwtje heeft zich rondgezongen en drie organisaties hebben zich erbij aangesloten. Binnen de groep wordt verschillend gedacht en daar zijn wij blij mee, want dan krijg je discussie en nieuwe inzichten en dat zorgt voor een beter resultaat.’
Uiteindelijk maken we per gemeente onze eigen uitwerking, dus het kan negen keer iets anders zijn. Maar negen is een mooi aantal. Prettig ook dat er onderling een goede klik is.’
De samenwerking is voor Van Opijnen en Robbemond geslaagd als ze tijdig goede stappen kunnen zetten. Ze denken aan die vorige operatie, over het beloningshoofdstuk. ‘Dat kwam erg laat’, herinnert Robbemond zich. ‘We hebben veel problemen gehad om dat op tijd af te wikkelen, om mensen te informeren, de besluitvorming op lokaal niveau te regelen en alles te implementeren. We willen voorkomen dat de geschiedenis zich gaat herhalen. Daarom onze oproep aan de LOGA-partijen: maak de cao uiterlijk 1 januari bekend. Dat is onze nadrukkelijke wens. Dan hebben we de tijd om alle stappen te zetten, hoewel het nog een enorme dobber zal zijn om de invoering op tijd klaar te hebben. Ik hoor ook bij andere gemeenten geklaag over dat die cao zo lang op zich laat wachten.’
En als die cao er eenmaal is: dán pas kan de samenwerking echt vorm gaan krijgen. Van Opijnen: ‘Dan kunnen we de lokale regelingen daarop gaan afstemmen. We hebben ook tijd nodig om de communicatie met medewerkers goed in te richten. Daar hebben we een jaar nodig. Unaniem werd als zorgpunt vastgesteld: we hebben nu te weinig concrete teksten. Zolang we de cao niet hebben, kunnen we eigenlijk niet vooruit. Pas met die cao kunnen we samen de omslag naar de Wnra maken.’

Gepubliceerd in: Binnenlands Bestuur 20, 26 oktober 2018.