‘Rechters moeten weer terug naar de inhoud’

Herman Tjeenk Willink

Herman Tjeenk Willink

Door de ‘verbestuurlijking’ van de rechterlijke macht, aangejaagd door de Raad voor de rechtspraak, dreigt het evenwicht tussen politiek, bestuur en rechter verder uit het lood te worden geslagen. Rechters moeten zich bewuster worden van hun rol binnen de constitutie. Herman Tjeenk Willink, oud-vicepresident van de Raad van State roept op tot verzet tegen het beheersmatig denken. 

© Michel Knapen

Op het Plein in Den Haag wordt hard gewerkt. Podia worden opgebouwd, kraampjes ingericht, de biertap wordt aangesloten. De Hofstad bereidt zich voor op de viering van tweehonderd jaar Staten-Generaal, medio oktober. Dat is een feestje waard.
Van die feestelijke stemming is vijfhonderd meter verderop weinig te merken. In de wachtruimte bij de zittingszalen van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zit Herman Tjeenk Willink achter een kop koffie te wachten. Papieren voor zich; zijn voorbereiding op het interview. Echt nodig is dat niet: zijn boodschap aan de rechter kent hij als zijn broekzak.
Op zijn 73ste roert hij nogmaals de trom. In beschaafde taal en met zachte stem: zo kan het niet langer. Eerder zei hij dat ook al, in een toespraak bij het afscheid van Geert Corstens als president van de Hoge Raad – in oktober 2014, een toespraak die hij omschreef als een ‘oproep tot verzet’ en die is na te lezen de bundel Toegang tot de rechter (Boom 2015). En toen hij, in mei 2015, een inleiding verzorgde voor het gerechtshof van Amsterdam. En eigenlijk iedere keer in het jaarverslag van de Raad van State tussen 1998 en 2012. De organisatie en het functioneren van de democratische rechtsstaat vormen de rode draad in zijn werkzame leven en laat hem ook na zijn pensionering niet los.
Misschien zijn die gedachten daarover al 35 jaar geleden gevormd, in zijn eerste publicatie Regeren in een dubbelrol, waarin de verbindingen binnen de democratische rechtsstaat centraal staan. Voor die verbindingen is iedereen verantwoordelijk maar daardoor is niemand specifiek aanspreekbaar. De verbindingen tussen wetgever, bestuur en rechter worden onvoldoende in het oog gehouden. Dat bedreigt het evenwicht binnen de trias politica. Gedurende zijn carrière is Tjeenk Willink steeds meer overtuigd geraakt van het adagium van Montesquieu: elke macht wordt, zonder tegenmacht, een absolute macht. Dat geldt ook voor de democratische gekozen politieke meerderheid, en ook in Nederland.
Tjeenk Willink: ‘De democratische rechtsstaat kan heel effectief zijn, juist in tijden van onzekerheid en grote maatschappelijke veranderingen. Zijn besluiten moeten democratisch zijn gelegitimeerd met garanties voor persoonlijke en politieke vrijheid en ruimte voor diversiteit – democratie staat immers voor diversiteit. Rechtsgelijkheid en rechtsbescherming bieden zekerheid. Zonder zekerheden zijn er geen veranderingen mogelijk. In de democratische rechtsstaat spelen hecht verankerde instituties, waarvan de rechter er één is, een belangrijke rol. Kofi Annan heeft eens gezegd: ‘Effective, trusted and stable institutions and the rule of law help to manage tensions succesfully and peacefully [….] There is an increasing consensus, that it is the weakness of state institutions, above all, which determines a country fragility’. In tijden van grote maatschappelijke onzekerheden – de afbouw van de verzorgingsstaat, de komst van vluchtelingen – moeten we de instituties van de rechtsstaat onderhouden en versterken. Maar dat gebeurt niet, integendeel. We morrelen aan de instituties. De ene reorganisatie volgt de andere op, zonder dat vaak helder is gedefinieerd en gezamenlijk vastgesteld wat de problemen zijn en wie die problemen heeft.’

U spreekt van morrelen aan de instituties. Het is toch de bedoeling dat deze door reorganisaties beter gaan functioneren? Daar denken toch slimme mensen over na?
‘Beter wordt vaak gedefinieerd als: goedkoper en efficiënter. We hebben dertig jaar lang allerlei reorganisaties doorgevoerd met een sterke nadruk op organisatie en beheer, op effectiviteit en efficiency. En ondanks die nadruk lukt het de overheid steeds minder effectief en geloofwaardig te opereren. Denk aan de bestuurlijke ontsporingen – Fyra, politie, ICT – en aan het groeiende aantal klachten van professionals op de werkvloer – in het onderwijs, in de gezondheidszorg, bij de politie en ook in de rechterlijke macht. Dertig jaar lang was de mantra ‘minder en beter’ maar de burgers werden geconfronteerd met meer, vaak ingewikkelder regels. Verder nam de inhoudelijke deskundigheid op de departementen af.’

Dat ziet u ook bij de rechterlijke macht?
‘Neen en ja. De rechterlijke macht is opener geworden, rechters tonen meer begrip voor wat er in de maatschappij leeft en de toelichting op wat de rechter doet en op zijn vonnis is aanzienlijk verbeterd. Tegelijkertijd werd geprobeerd de toegenomen druk op de rechter op te vangen door verbeteringen in de rechterlijke organisatie, een groter kostenbesef en een snellere afdoening van zaken. Ook dat was op zichzelf terecht. Alleen werd het uiteindelijke doel uit het oog verloren: verbetering van de kwaliteit van het rechterlijke werk. Kwaliteit is altijd gerelateerd aan functie. Zonder die relatie is kwaliteit een leeg begrip dat, bijna ongemerkt, kwantitatief wordt ingevuld: zoveel zaken, in zoveel tijd, tegen zoveel kosten. En nu is het opmerkelijke dat bij geen van de reorganisaties van de rechterlijke macht in de afgelopen dertig jaar de inhoud van de rechterlijke functie en de veranderende rol van het recht in de maatschappij het ijkpunt vormde. Daardoor ontbreekt ook een tegenwicht tegen het beheersmatige denken waarin de Raad voor de rechtspraak een belangrijk aandeel heeft.’

Maar de Raad voor de rechtspraak was toch een idee van rechters zelf? Ze wilden de politiek toch op een afstand zetten?
‘Dat klopt. Op het ministerie van Justitie had men eerst aarzelingen maar men is er nu, in tijden van bezuinigingen, blij mee. Het vuile werk kan worden gedaan door de Raad. De bedoeling was dat de Raad voor de rechtspraak de gerechten zou vertegenwoordigen bij de minister, maar door zijn beheersmatige taak – de verdeling van het geld en het toezicht op de bedrijfsvoering – werd de Raad vooral de plaatsvervanger van de minister tegenover de rechters. Een heel andere positie dan de judicial councils in andere landen. Deze Raad had er niet moeten komen, vond ik in 2002 en vind ik nu nog.’

Vertrouwen
Tjeenk Willink sluit in zijn kritiek op de Raad voor de rechtspraak aan bij het Leeuwarder Manifest, dat in december 2012 door zeven raadsheren werd opgesteld en binnen enkele dagen was ondertekend door ruim vijfhonderd rechters. Daarin staat dat zij zich niet vertegenwoordigd voelen door de Raad voor de rechtspraak, uiten zij kritiek op de benoemingsprocedure van gerechtsbestuurders en vinden zij dat de rechtspraak een bedrijf is geworden waar productiecijfers leidend zijn. Tjeenk Willink was ‘verheugd’ over dat manifest, omdat rechters eindelijk zeiden: zo gaat het niet langer. Maar hij was echter ook bezorgd omdat hun protest in hetzelfde frame was gegoten: de discussie ging over minder werkdruk en meer geld. De discussie had wat hem betreft moeten gaan over de inhoud van de rechterlijke functie.
‘Het manifest heeft tot nu toe dan ook weinig opgeleverd. Doordat een inhoudelijk tegenwicht ontbreekt gaat de ‘verbestuurlijking’ gewoon door’. De gerechten worden groter vanuit de vooronderstelling dat dat ook beter en goedkoper is. In andere sectoren komt men daarvan juist terug. Het besef dat het rechtelijk proces dicht bij de burger ook zijn eigen, rituele betekenis heeft, vervaagt. Door de schaalvergroting worden presidenten vooral bestuurders. ‘De president in kort geding’ is een uitstervend ras. Meer zaken worden door één rechter of verkort afgedaan. Vonnissen worden vaker beperkt gemotiveerd. De afdoening via het Openbaar Ministerie, een lichaam met inmiddels drie petten, groeit. Er komt vaak geen jurist meer aan te pas. Informatisering, die ook altijd standaardisering inhoudt, staat op gespannen voet met wat toch een essentieel element in de rechtspraak vormt: het specifieke van het individuele geval. Min of meer ongemerkt wordt het uitgangspunt dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld omgedraaid: gelijke behandeling vraagt gelijke gevallen. En daarmee ontspoort het systeem, zoals onlangs ook de Nationale Ombudsman constateerde. Dat tast het vertrouwen in de rechtsstaat aan. Dat mogen magistraten, ‘zittend en staand’, niet accepteren.’

Verantwoordelijkheid
Voor Tjeenk Willink is de rechter veel meer dan iemand die een individueel conflict oplost of de bouche de la loi is. De rechter moet, zo zegt hij, zijn functie uitoefenen in een tijd waarin de wetgever van regelzucht blijk geeft en algemene regels formuleert naar aanleiding van incidenten, in een tijd waarin het bestuur de normen formuleert die de wet zelf niet meer bevat, in een tijd waarin de rechtsvindende en rechtsvormende taak van de rechter, door europeanisering en internationalisering groeit maar nationaal wordt beperkt en in een tijd tenslotte waarin de fundamentele beginselen en waarden in de maatschappij onder spanning staan door verscherping van de tegenstellingen tussen daders en slachtoffers, allochtonen en autochtonen, have’s en have’s not. In die veranderde tijd moet de rechter een consistente jurisprudentie opbouwen waaraan mensen zekerheid kunnen ontlenen. ‘Ook daarom is rechtspraak geen publieke ‘dienst’ met burgers die als ‘klanten’ voor die dienst moeten betalen. Het is ook steeds meer de rechter die de constitutionele orde en de waarden waarvoor democratie en rechtsstaat staan moet bewaken. Die bewaking behoort eigenlijk tot de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van wetgever, bestuur en rechter. Maar wat blijft van die gemeenschappelijke verantwoordelijkheid over als politici hun eigen functie ondergeschikt maken aan de eisen van het bestuur, en daarmee medebestuurder worden, en in het bestuur de nadruk ligt op financieel beheer en daadkracht? Daarmee is de trias ‘uit het lood’ geslagen. Het belang van de rechter als ‘tegenmacht’ tegen de bestuurlijke overmacht neemt toe.’

Waarom is een inhoudelijk tegenwicht tegen de verbestuurlijking tot nu toe uitgebleven?
‘Die vraag heb ik mezelf natuurlijk ook gesteld. Rechters hebben in de ‘verbestuurlijking’ van hun werk zelf een groot aandeel gehad. Over het initiatief voor de Raad voor de rechtspraak hadden we het al, maar ook bij alle afzonderlijke projecten, zoals het KEI-programma (Kwaliteit en Innovatie rechtspraak), zijn rechters actief betrokken. Dat is op zichzelf ook goed, maar dan moet je wel weten wat je eigen constitutionele positie is, beseffen dat er altijd meerdere rationaliteiten zijn – waarvan de bestuurlijke er maar één is – en de betekenis van taal onderkennen. De managementtaal (‘governance in de rechtspraak’) moge dan in de mode zijn, maar daarvoor hoef je je eigen juridische taal en de daarmee verbonden denkwijze niet in te leveren.’
‘Er is daarnaast waarschijnlijk ook nog onvoldoende collectief besef van de noodzaak aandacht te besteden aan de grotere thema’s die de inhoud van de rechterlijke functie mede bepalen: de veranderde rol van het recht in de samenleving en de eigen betekenis van het rechterlijke proces, de eisen die die veranderde rol en dat proces aan rechters stellen en de wijze waarop zij daarop in opleiding en scholing worden toegerust. Maar ook de betekenis van de (constitutionele) onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en van de eigen orde en de eigen taal van het recht is zo’n thema.’

Wie zou die thema’s aan de orde moeten stellen?
‘Een min of meer permanent forum voor dit soort inhoudelijke vragen ontbreekt. De Raad voor de rechtspraak is onderdeel van het probleem. De NVvR heeft als beroepsvereniging en vakbond een andere functie en andere belangen. Zij mist ook de inhoudelijke capaciteit. De presidentenvergadering is een bestuurlijk overleg geworden. Ongetwijfeld is ook de geringe ‘actiebereidheid’ van rechters een verklarende factor voor het uitblijven van een inhoudelijk tegenwicht, wat op zichzelf begrijpelijk is. Maar waarom al meewerken aan de technische ontwikkeling van een KEI-programma terwijl de inhoudelijk voorvragen nog niet zijn beantwoord? Daardoor dreigt, opnieuw, hetgeen als instrument is bedoeld de inhoud van het werk te bepalen in plaats van omgekeerd. En waarom worden de vooronderstellingen die aan bijvoorbeeld de voortgaande schaalvergroting ten grondslag liggen niet eens inhoudelijk ontmaskerd? Het artikel van Ahsmann en Hofhuis, Versnelling van de doorlooptijden van rechtszaken met 40%. Realistisch of Haagse bluf’ in het Nederlands Juristenblad van 4 juli 2014 is een uitzondering die navolging verdient.’

Wat zou er dan wel moeten gebeuren?
‘Allereerst moet bij rechters het besef verder doordringen dat het inhoudelijke tegenwicht tegen de verbestuurlijking van henzelf moet komen. Het gaat om de inhoud van hún functie en hún gemeenschappelijke opvatting daarover in een rechtsstaat die altijd ‘een rechtsstaat to be’ is, steeds in ontwikkeling, nooit af. Daarom moet er binnen de gerechten meer ruimte komen voor het uitwisselen van ervaringen over de invulling van die functie in de dagelijkse praktijk, over controversiële casus waarin rechters een besluit moeten nemen, over de (morele) dilemma’s waarvoor ze staan, over opmerkelijke vonnissen van collegae – het Urgenda-vonnis is een recent goed gemotiveerd voorbeeld – en over de gevolgen van hervormingsmaatregelen voor de inhoud van hun dagelijkse werk. De praktijk laat zien dat dergelijke intercollegiale discussies vruchtbaar zijn als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Het doel moet duidelijk zijn, een goede inhoudelijke voorbereiding is nodig, de relatie tussen concrete inhoudelijke problemen waarmee individuele rechters worstelen en de bredere context waarbinnen de rechterlijke macht heeft te opereren moet worden bewaakt, de (gebundelde) uitkomsten moeten als nuttig worden ervaren, de discussies moeten geen ‘incident’ zijn.’

Dus: vooral reflecteren.
‘Reflecteren is een essentieel onderdeel van de rechterlijke functie. Maar in de juridische opleidingen zijn de vakken die dwingen tot een reflectie op de rol van het recht en de functie van de rechter gemarginaliseerd: rechtsfilosofie, rechtssociologie, rechtsgeschiedenis, staatsrecht. Hoe kan een rechter zonder voldoende inzicht in het staatsrecht zich bewust zijn van zijn constitutionele functie? Hoe kun je reflecteren op je eigen functie als niet hebt geleerd te reflecteren over rol van het recht in een veranderende samenleving? Ook binnen de juridische faculteiten moet dus iets gebeuren. En wat doet SSR? De eerder genoemde grotere thema’s zouden de hoogste rechtscolleges, Hoge Raad en Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, zich moeten aantrekken. Maar er is ook een breder publiek debat nodig over waar de democratische rechtsstaat voor staat en wat die ons, ook letterlijk, waard is. Is het bijvoorbeeld zo logisch uitgerekend nu vijf miljard aan belastingverlagingen uit te delen terwijl de samenleving onder druk staat, de problemen waarmee de staat worstelt complexer worden, publieke voorzieningen op hun grenzen stuiten, de deskundigheid binnen de publieke sector erodeert en de interne en externe risico’s groter worden? Dat debat mis ik.’

Wat gebeurt er als wordt gezegd: daar heb je Tjeenk Willink weer, enkele jaren na zijn pensioen?
‘Als de democratische rechtsstaat in het geding is, mag je als burger niet zwijgen. Achteraf wil ik mezelf niet het verwijt hoeven maken of het verwijt krijgen: hij was erbij, keek ernaar maar deed niets.’

Wie is Herman Tjeenk Willink?
Mr. Herman Diederik Tjeenk Willink (Amsterdam, 1942) studeerde rechten in Leiden en staatsrecht en politieke wetenschappen in Parijs. Hij begon zijn loopbaan eind 1968 als wetenschappelijk medewerker bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Leiden. Tussen 1972 tot 1982 was hij (raad)adviseur bij het Ministerie van Algemene Zaken. Vervolgens werd hij regeringscommissaris voor de reorganisatie van de rijksdienst. Dat blijft hij tot 1986. Van 1983 tot 1987 is hij ook buitengewoon hoogleraar politieke en bureaucratische besluitvorming in Tilburg.
Tussen 1987 en 1997 is hij lid (PvdA) van de Eerste Kamer, vanaf 1991 is hij tevens voorzitter. In juli 1997 werd hij, tot aan zijn pensionering (2012) vicepresident van de Raad van State.
Hij vervulde talloze maatschappelijke nevenfuncties (alle onbezoldigd), was informateur in 1994, 1999 en 2010 en ontving een eredoctoraat van de universiteiten van Rotterdam en Amsterdam. In 2012 werd hij Minister van Staat.

Gepubliceerd in: Mr. 12, 2015.

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s